國有資本經(jīng)營預(yù)算是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的重要方式，是國有經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要手段，也是對國有資本運營效率進行評價考核的有效途徑。而國有資本經(jīng)營預(yù)算的監(jiān)管體系則是建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的重要環(huán)節(jié)。如何構(gòu)建一個完整的國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)管體系，以確保國有資本的安全高效運作，就是本文所關(guān)注的核心問題。

　　一、發(fā)達(dá)國家預(yù)算監(jiān)督管理的成功經(jīng)驗

　　從世界各國的實踐來看，政府預(yù)算的決策程序大體分為預(yù)算的編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)督、事后審計等四個階段。在每一個預(yù)算年度開始之前，由政府預(yù)算編制機關(guān)負(fù)責(zé)預(yù)算的編制；經(jīng)立法機關(guān)審議批準(zhǔn)，成為正式預(yù)算；預(yù)算年度開始之后，由政府行政機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算，并由審計機關(guān)進行日常監(jiān)督；預(yù)算年度結(jié)束后，由預(yù)算執(zhí)行機關(guān)就預(yù)算執(zhí)行情況及結(jié)果編制決算，經(jīng)審計機關(guān)審計后，由立法機關(guān)予以批準(zhǔn)。

　　西方國家議會審議和批準(zhǔn)政府的財政預(yù)算和決算的權(quán)力，常常被形象地稱為議會“錢袋權(quán)”，是議會傳統(tǒng)的權(quán)力之一。各國議會的財政權(quán)在內(nèi)容上并不完全一致，議會在行使財政權(quán)的實際過程中具有不同的特點，但財政權(quán)是各國議會通過預(yù)算來監(jiān)督政府所共有的一種重要權(quán)力。議會有權(quán)審議、修改或否決政府的財政預(yù)算案。

　　(一)立法機構(gòu)對政府編制預(yù)算的審查和批準(zhǔn)

　　西方國家對預(yù)算編制的監(jiān)督都有一套嚴(yán)密的程序。預(yù)算的編制和審查是議會的重要工作，議會對預(yù)算的審查非常嚴(yán)格，預(yù)算所含的內(nèi)容和科目設(shè)置詳細(xì)、具體，所以西方國家預(yù)算編制的過程比較長，如美國聯(lián)邦預(yù)算的編制前后要經(jīng)過18個月。它們的議會把審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督財政預(yù)算當(dāng)做監(jiān)督政府的重要手段。

　　美國政府的支出預(yù)算由總統(tǒng)行政管理和預(yù)算局負(fù)責(zé)編制，財政部不參與編制支出預(yù)算，美國財政部的經(jīng)費預(yù)算也是由該預(yù)算局編制的。財政部負(fù)責(zé)根據(jù)歷年的收入情況和經(jīng)濟發(fā)展預(yù)測，編制收入預(yù)算，供預(yù)算局作參考。財政部根據(jù)國會批準(zhǔn)的預(yù)算，組織資金供應(yīng)?？偨y(tǒng)行政管理和預(yù)算局的主要任務(wù)是編制預(yù)算，其收入預(yù)算的主要信息資料來源于財政部，支出預(yù)算則根據(jù)各部、機構(gòu)提出各自的預(yù)算方案，經(jīng)審核后統(tǒng)一匯編出聯(lián)邦預(yù)算，交總統(tǒng)審核。國會中與財政預(yù)算立法有關(guān)的機構(gòu)有參眾兩院撥款委員會、參眾兩院籌款委員會、參眾兩院預(yù)算委員會、國會預(yù)算辦公室和總會計局。國會預(yù)算辦公室無權(quán)決定政策，一個專業(yè)的、非常派機構(gòu)，其任務(wù)是對經(jīng)濟與預(yù)算進行獨立的分析與預(yù)計，評判總統(tǒng)預(yù)算局編制的預(yù)算，并獨立地編制出一整套預(yù)算，為國會提供客觀、及時、非政治化的分析。這些分析有助于經(jīng)濟和預(yù)算決策，為國會提供預(yù)算程序的信息和預(yù)計，供國會參考。設(shè)在國會的總會計局的任務(wù)是審計政府財務(wù)，使政府財務(wù)活動限制在國會批準(zhǔn)的范圍內(nèi)。

　　在日本，政府的支出預(yù)算要經(jīng)過嚴(yán)格規(guī)范的法定程序才能編制完成，并審核通過。政府預(yù)算的編制，首先由大藏省根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況提出編制預(yù)算的基本要求，各部門據(jù)此提出預(yù)算要求；然后，由大藏省對各部門預(yù)算要求進行審核，確定重點發(fā)展和支持方針，并提出預(yù)算草案，征求各部門意見；在此基礎(chǔ)上，大藏省編制正式預(yù)算提交內(nèi)閣討論修改；最后，將內(nèi)閣預(yù)算提交國會審議通過。預(yù)算一經(jīng)審議通過，大藏省便據(jù)此嚴(yán)格控制各部門支出，各部門必須按確定方針優(yōu)先保證重點支出。為了確保支出的合法與有效使用，獨立的監(jiān)督機構(gòu)會計檢查院，要對預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督。與此同時，內(nèi)閣總務(wù)廳直屬機構(gòu)行政監(jiān)察委員會，也要對各部門是否正確使用預(yù)算資金進行監(jiān)督。

　　(二)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

　　預(yù)算一經(jīng)立法機構(gòu)審議通過，就形成年度預(yù)算法案，各部門各單位都必須依法嚴(yán)格執(zhí)行。未經(jīng)國會同意，任何人無權(quán)任意突破預(yù)算的收支規(guī)模。在預(yù)算執(zhí)行中，如需追加支出，必須按立法程序辦事。在項目之間，經(jīng)常性支出與資本性支出之間都不能隨意調(diào)整。一般都由財政部門負(fù)責(zé)對政府預(yù)算收支管理進行監(jiān)督，并通過財政監(jiān)督專員、公共會計、財務(wù)總監(jiān)和稅務(wù)稽查等體系付諸實施，強化預(yù)算的法律地位。

　　(三)對決算的監(jiān)督

　　西方國家很重視對決算的監(jiān)督工作。國家決算的審查工作由審計法院來執(zhí)行。審計法院屬于司法機關(guān)，既獨立于政府也獨立于議會。法國決算的監(jiān)督工作在西方國家比較有代表性，法國憲法賦予審計法院的職責(zé)是協(xié)助議會和政府監(jiān)督財政法的執(zhí)行，其中審查國家決算就是它的一個重要工作。財政部長每年都要將國家預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的總賬目提交給審計法院，經(jīng)審計法院審核后，發(fā)表賬目核準(zhǔn)通告，該通告連同對預(yù)算年度執(zhí)行結(jié)果的評價和對預(yù)算執(zhí)行管理的意見一起送交議會。

　　(四)明確劃分政府間財政事權(quán)

　　如德國各級政府都有法定的非常具體明確的職責(zé)分工，其中包括對各級政府收支和稅種的劃分，事權(quán)、財權(quán)的確定。這種有法可依的職責(zé)劃分是國家政權(quán)機關(guān)實施監(jiān)督財政工作的重要條件和依據(jù)。

　　(五)對財政決策的范圍實行一定的控制

　　美國、英國等發(fā)達(dá)國家議會對財政決策實行總體監(jiān)督。如規(guī)定赤字的最高限額，規(guī)定債務(wù)的最高限額，另外在一些重要的財政政策的制定上，都要嚴(yán)格按照立法程序?qū)徸h通過。

　　可以看出，在發(fā)達(dá)國家政府預(yù)算的監(jiān)管體系中，議會扮演了重要的角色。預(yù)算的整套工作流程均做到有法可依，并且嚴(yán)格依法辦事。同時對預(yù)算的執(zhí)行建立了多重監(jiān)督機制，強化了審計機構(gòu)在預(yù)算工作中的地位和作用。

　　二、國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)管體系的組織機構(gòu)設(shè)計

　　我們根據(jù)預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)督、決算審計的工作流程，結(jié)合我國現(xiàn)行政治體制以及國有資產(chǎn)管理體制改革實際，對國有資本經(jīng)營預(yù)算的監(jiān)管體系進行組織機構(gòu)設(shè)計。

　　(一)預(yù)算的編制

　　當(dāng)前我國國有資產(chǎn)經(jīng)營采取的是授權(quán)營運體制，形成了“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)—國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)—國有企業(yè)”的三層次管理體制?，F(xiàn)行的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)就是國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會以及地方各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱國資委)。國有資本經(jīng)營預(yù)算可以考慮建立“國資委—國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)”的二級預(yù)算體系。在這個預(yù)算體系中，國資委是國有資本經(jīng)營預(yù)算的一級編制主體，負(fù)責(zé)整個國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的組織工作，落實、檢查國有資本經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行情況；國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)是國有資本經(jīng)營預(yù)算的二級編制主體，是國有資本經(jīng)營預(yù)算的具體執(zhí)行者。在整個預(yù)算編制工作中，它為編制國有資本經(jīng)營預(yù)算提供數(shù)據(jù)依據(jù)和數(shù)據(jù)來源。實施二級預(yù)算體系能夠與新型國有資產(chǎn)管理體制的基本架構(gòu)保持一致，有利于實現(xiàn)政企分開，為國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制與監(jiān)管提供了實際操作平臺和組織保障。

　　國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制流程為：首先，由國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)負(fù)責(zé)組織下屬控股或參股企業(yè)編制其財務(wù)預(yù)算，并加以匯總協(xié)調(diào)，編制本經(jīng)營機構(gòu)的國有資本經(jīng)營預(yù)算；然后，國資委再根據(jù)下屬國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)上報的預(yù)算收支加以匯總、審核；最后，國資委根據(jù)國有經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的要求，對國有資產(chǎn)運營進行整體規(guī)劃，合理安排收支，編制國有資本經(jīng)營預(yù)算。當(dāng)然，國資委的組織機構(gòu)中應(yīng)設(shè)置相應(yīng)職能部門，承擔(dān)國有資本經(jīng)營預(yù)算的相關(guān)工作。

　　(二)預(yù)算的批準(zhǔn)

　　國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，國資委編制國有資本經(jīng)營預(yù)算之后，交由財政部門統(tǒng)一匯總并向人民代表大會報告，維護國家預(yù)算體系的統(tǒng)一性和完整性。中央國資委編制的國有資本經(jīng)營預(yù)算由國家財政部統(tǒng)一匯總向全國人大報告，省級、市(地)級國資委編制的國有資本經(jīng)營預(yù)算由各地財政廳、局統(tǒng)一匯總向同級人大報告。人大機構(gòu)中與預(yù)算立法直接相關(guān)的是財政經(jīng)濟委員會和人大常委會預(yù)算工作委員會。由這些相關(guān)機構(gòu)及常務(wù)委員會對預(yù)算草案進行審議，提出修改意見。預(yù)算一經(jīng)人大審議通過，就形成年度預(yù)算法案，成為法律，各部門各單位都必須依法嚴(yán)格執(zhí)行。

　　(三)預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督

　　國有資本經(jīng)營預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格遵照執(zhí)行。預(yù)算的執(zhí)行可以分為兩個層次：一是國資委嚴(yán)格執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算；二是國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算。因為國有資本經(jīng)營預(yù)算是二級預(yù)算體系，國資委和國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)分別構(gòu)成了預(yù)算的一二級執(zhí)行主體。在執(zhí)行過程中，任何機構(gòu)或部門都不得隨意突破預(yù)算的收支規(guī)模，必須嚴(yán)格遵照預(yù)算法案執(zhí)行。如確需對預(yù)算法案進行變更，也必須依照法定程序，向人大遞交預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)人大審核通過后方可對預(yù)算法案進行調(diào)整。不執(zhí)行預(yù)算法案或未經(jīng)人大授權(quán)擅自調(diào)整預(yù)算法案均屬違法。

　　對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督可以分為三個層次：第一層次是各級人大對國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是人大憑借其執(zhí)法監(jiān)督權(quán)對國資委進行監(jiān)督；第二層次是各級財政部門對國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是財政部門作為國家預(yù)算主管單位對國資委進行監(jiān)督；第三層次是各級國資委對國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是國資委作為一級執(zhí)行主體對預(yù)算的具體執(zhí)行者，二級執(zhí)行主體國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)進行監(jiān)督。

　　這樣國有資本經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督就構(gòu)成了“兩級執(zhí)行，三層監(jiān)督”的監(jiān)管體制。

　　(四)決算審計

　　預(yù)算年度結(jié)束之后，各國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)就預(yù)算執(zhí)行情況及結(jié)果編制決算，上報國資委，國資委匯總審核之后，交由財政部門統(tǒng)一向人大報告。人大可組織力量對國有資本經(jīng)營決算進行審計，或者由國家審計機關(guān)進行審計，將審計結(jié)果向人大匯報。

　　在國有資本經(jīng)營預(yù)算的整套監(jiān)管體系中，有三個方面需要重點突出；一是要強調(diào)國有資本經(jīng)營預(yù)算的法律地位。只有使國有資本經(jīng)營預(yù)算的地位上升到法律高度，才能使預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性得到強有力的保障，從根本上杜絕預(yù)算資金隨意調(diào)劑、擠占挪用等問題的發(fā)生。二是要強化人大的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。人大在預(yù)算的批準(zhǔn)、執(zhí)行以及決算的監(jiān)督過程中要層層把關(guān)，細(xì)化預(yù)算科目，強調(diào)透明度，加強對預(yù)算調(diào)整、預(yù)算超支收入使用和預(yù)算科目之間資金調(diào)劑的審核和監(jiān)督。三是要充分發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。對預(yù)算執(zhí)行及決算進行審計，是預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容。人大應(yīng)加強審計的力量，可考慮建立專門的審計委員會或聘請獨立的審計機構(gòu)對預(yù)算及決算進行審查。國資委也應(yīng)設(shè)立審計部門對下屬國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)進行審計。

　　開展國有資本經(jīng)營預(yù)算工作，應(yīng)以提高國有資本效益為核心，加強對收益及投資的管理，強化國有資產(chǎn)運營中的風(fēng)險控制，促進結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置，提高資本運作效率。國資委作為國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理部門，應(yīng)建立和健全各項管理制度，對國有資本經(jīng)營預(yù)算的工作程序、報表內(nèi)容、時間安排做出明確規(guī)定，完善出資人管理、投資、融資、擔(dān)保、重大資產(chǎn)處置報告等一系列制度，為預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)奠定良好的組織和制度基礎(chǔ)。要加強預(yù)算執(zhí)行的過程控制，實行國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況的定期分析和報告制度。同時要建立考核與獎懲制度，將經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行情況作為評價國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)經(jīng)營業(yè)績的重要依據(jù)。只有建立和完善嚴(yán)格的內(nèi)部控制和外部監(jiān)督機制，國有資本經(jīng)營預(yù)算才能真正體現(xiàn)出資者職能，最大限度地實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

　　三、建立和完善國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)管體系的配套改革措施

　　除了建立國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)管體系的組織機構(gòu)外，還需要采取相關(guān)的配套改革措施，才能構(gòu)建完備的國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)管體系。

　　(一)加快國有資本經(jīng)營預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)

　　社會要由“人治”走向“法治”，首先要做到有法可依。建立和完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，需要強有力的法律保障。而《國有資產(chǎn)法》遲遲不能出臺，國資委的功能定位、管理模式以及與財政部、發(fā)改委、社保基金理事會等相關(guān)利益主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系始終無法明確界定，致使國資委處處受到掣肘，工作難以深入展開。因此要盡快出臺《國有資產(chǎn)法》，為國有資本經(jīng)營預(yù)算的建立提供法律保障和操作規(guī)則。隨著預(yù)算管理和國有資產(chǎn)管理體制改革的逐步深入，1994年頒布實施的《預(yù)算法》已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，亦不能滿足各級人大加強對預(yù)算審查監(jiān)督的要求。國有資本經(jīng)營預(yù)算的性質(zhì)、地位以及編制、審批、調(diào)整和監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，都應(yīng)該在新的《預(yù)算法》中加以明確。同時對預(yù)算編制的時間、內(nèi)容和程序作出更為科學(xué)和細(xì)化的規(guī)定，使《預(yù)算法》更具可操作性和指導(dǎo)作用。除此之外，還必須強化預(yù)算的剛性約束機制，嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)，對違反預(yù)算法律法規(guī)的行為加大懲處力度，樹立預(yù)算的權(quán)威性和法律效力。

　　(二)設(shè)立相關(guān)職能機構(gòu)，充實技術(shù)力量

　　預(yù)算具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性，如果缺乏相應(yīng)的機構(gòu)和專業(yè)人員，就很難對預(yù)算進行卓有成效的管理和監(jiān)督。中央國資委和地方各級國資委都應(yīng)成立預(yù)算部門和審計部門，來承擔(dān)相關(guān)工作。全國人大常委會為了加強這方面的工作，早于1998年12月就設(shè)立了預(yù)算工作委員會。從目前地方各級人大的機構(gòu)設(shè)置來看，尚有相當(dāng)一部分地方缺乏專業(yè)性較強的審批預(yù)算服務(wù)機構(gòu)。而地方各級人大的財經(jīng)委員會一般都人數(shù)較少，日常還要搞其他工作，不具備提前介入和初審的能力。這樣審查監(jiān)督工作往往難以深入而流于形式。因此，地方人大常委會應(yīng)抽調(diào)一批專業(yè)知識強，有長期從事財政、審計、會計、統(tǒng)計分析工作的同志成立預(yù)算工作委員會，為地方人大審批預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行提供技術(shù)支持。

　　(三)加強審計力量，建立人大審計制度

　　從世界各國審計機構(gòu)發(fā)展的共同特點和趨勢來看，各個國家審計機構(gòu)的名稱、職權(quán)不一，產(chǎn)生和組成的辦法也有區(qū)別，但共同點就是協(xié)助議會審批監(jiān)督預(yù)算。在我國，建立人大審計制度已提出多年，應(yīng)盡早把各級審計機關(guān)劃入各級人大序列，使各級審計機關(guān)協(xié)助同級人大對預(yù)算的合法性、真實性、效益性進行監(jiān)督。這有利于把人大經(jīng)濟監(jiān)督推向?qū)I(yè)化、科學(xué)化、綜合化的軌道，以解決人大經(jīng)濟監(jiān)督過多依賴于政府主管部門(被監(jiān)督者)的問題。囿于政治體制，也可考慮建立人大自己的審計機構(gòu)，由各級人大抽調(diào)專業(yè)人員成立專門的審計委員會，維護預(yù)算監(jiān)督的獨立性，這樣就構(gòu)成國務(wù)院審計署和人大審計委員會的雙重審計體系。審計署是隸屬于行政機構(gòu)的審計部門，承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督職能；審計委員會是隸屬于立法機構(gòu)的審計部門，承擔(dān)外部監(jiān)督職能。這樣可解決監(jiān)督者的監(jiān)督過多地依賴被監(jiān)督者的問題，使監(jiān)督更為真實有效。

　　(四)強化預(yù)算監(jiān)督手段

　　各國的預(yù)算監(jiān)督主要體現(xiàn)在行政與立法部門之間的權(quán)利制衡上。按照《預(yù)算法》和《審計法》的要求，我國應(yīng)加強部門之間的監(jiān)督和對具體操作方法、手段的控制。除了人大和審計部門對國資委和國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)的監(jiān)督之外，還要建立和完善財政部門對國資委的預(yù)算收支的管理和監(jiān)督機制。國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支管理要推行國庫單一賬戶體系，建立國庫集中收付制度。收入上，要保證國資委收繳的國有資本經(jīng)營收益統(tǒng)一足額納入國庫。支出上，要根據(jù)國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出計劃嚴(yán)格審核，采取國庫集中支付的方式執(zhí)行，并對其使用進行監(jiān)督。