無論是草根NGO還是官辦NGO，與地方政府關系是一種依附或依賴的關系，缺乏作為獨立主體與地方政府進行協商談判，或對地方政府進行監督的能力。

數據顯示，我國環保NGO的官方色彩濃厚，純民間的不多。我國環保NGO中，官辦非政府組織約占37.4%，學生環保社團約占39.5%，草根環保NGO約占14.5%，國際環保組織駐中國機構約占2.6%，港澳臺地區的環保民間組織約占6%。

從這組數據我們不難看出，官辦NGO和學生社團仍占據大半江山，而作為中堅力量之一的草根NGO則發育遲緩。

由于行政資源有限，地方政府在處理環境公共問題方面經常力不從心，環保NGO是必不可少的社會力量。但是，在政策倡導和社會監督的過程中，環保NGO的獨立性和專業性還有待進一步提升。

目前，有些地方政府對于NGO的心態極其微妙：一方面，對于環保NGO在公益活動中所起的作用表示贊賞，因為政府在解決諸如野生動物保護、綠化等某些環境問題時有力不從心的時候，需要組織化的社會力量來彌補其不足;另一方面，又對環保NGO的發展壯大心存疑慮，擔心一些維權活動會影響政府的公信力。

而在NGO看來，NGO登記、開展活動等諸多方面的門檻和限制，導致草根NGO難以發展壯大。

一位國內草根環保NGO負責人在接受記者采訪時，對影響地方政府公信力的說法予以了駁斥。“對政府公信力產生影響的根本因素是環境公共問題能否得到解決，問題解決不了或解決不好才是最大的隱患。”

與地方政府把所有問題都攬在自己身上又解決不好相比，給環保NGO一個寬松的環境，讓其分擔處理環境公共問題的社會責任，更有利于提高地方政府的行政效率和公信力。

從管理型政府向服務型政府轉變，如何準確定位政府與NGO的關系?業內專家表示，政府與NGO不應是管制與被管制的關系，而應該是合作關系。在尊重NGO獨立與自由的基礎上，政府應與環保NGO合作。服務公眾，共同推進生態文明建設。

如何引導社會力量參與環境管理?

在傳統的政府環境管理模式中，面對公眾的環境要求，政府只是被動地自上而下低限度回應，沒有形成政府與公眾之間的互動機制。

如何推動環境治理模式從單純依靠政府直接控制的“政府主導型”向有效參與的共同治理模式轉變?

在中華環保民間組織可持續發展年會上，環評律師事務所律師胡玉來在接受記者采訪時表示，中國的環境問題僅僅通過行政執法手段解決已經力不從心，迫切需要多元主體共同參與。

環境保護部環境與經濟政策研究中心主任夏光表示，我國環境承載力目前已接近上限，在這個時候，必須增加社會力量的介入，進行社會治理。“我們需要把‘公眾參與’轉變為‘社會行動’”。

目前，我國環保NGO發揮作用的方式主要有3種：一是開展形式多樣的宣傳教育活動，提升公眾的環境意識;二是匯集專家學者進行調研論證，為政府決策和立法建言獻策;三是針對具體環境污染案件，身體力行幫助弱勢群體維權。而實際上，大多數環保NGO發揮作用的方式只局限于第一種，因此，其帶來的社會影響力也相對較小。

北京師范大學講師嚴厚福在與政府部門交流時發現，不同的人對公眾參與的含義理解也不一樣。“我們平常說公眾參與，包括了兩個層面的內容：一是說參與決策，諸如參與規范性文件的制定、許可證的發放等。而政府部門在討論公眾參與的時候，他們非常希望公眾參與體現在另外一個層面，就是參與環境保護活動。”

記者在采訪中了解到，學界對于公眾參與的理解更強調參與決策。“公眾不僅要參與環境保護活動，還應該參與相關決策。”嚴厚福說。

專家認為，環境保護公眾參與包括決策性參與和監督性參與兩種。

決策性參與是指通過參與對法律、政策和公共決策施加影響，是環保民間社團以及公眾與決策者對話的一個重要途徑，它包括立法參與和公共政策參與兩種方式。

監督性參與是指通過公眾監督促使改善地方政府和企業環境行為。在地方政府環境行為中，可能會出現不履行環境保護責任，或者履行環境保護責任不到位等現象。同時，在環境監管過程中，由于受利益驅動和信息不對稱影響，一方面，監管者對企業的污染行為可能存在監管不到位的情況;另一方面，污染企業也可能以尋租的方式，通過與監管者合謀而逃避監管。

改變以上情形都需要引入民間環保社團及公眾的監督性參與，“其中一個比較重要的方式就是環境公益訴訟。”胡玉來說。

據了解，為推動新環保法實施，環境保護部正在制定《環境保護公眾參與辦法(試行)》，告訴公眾如何參與環境保護，如何更好地發揮環保NGO的積極作用。

政府如何加強對環保NGO的管理?

整個社會的環境意識以及呼聲越來越高，但是對環保NGO推動環境治理的積極作用認識非常有限。

我國《社會團體登記管理辦法》等法規是20世紀90年代制定的，體現了較為濃厚的政府管制色彩，如登記審批制、年檢審批制等。

一些部門對環保NGO認識不清楚，對于民間組織與政府之間的關系，他們的意識大多還停留在改革開放初期，導致法律法規規范社會組織權利和義務時出現嚴重失衡。同時，民間組織管理相對落后，根據社團登記規定，民間組織注冊仍面臨重重困難。

目前，我國實行的非政府組織登記管理制度，人為地抬高了非政府組織合法注冊登記的門檻，使許多非政府組織難以獲得合法身份，過于嚴苛的準入制度也不利于非政府組織的發展。

在我國，隨著生態環境治理的不斷深入，環保NGO的作用越來越凸顯，公眾支持環保NGO的呼聲也越來越高。環保NGO作為社會管理的“第三支力量”可以將分散的公民組織起來，整合社會資源，最終形成了一股強大的社會力量，有組織地參與到環境保護中。

對于政府如何加強環保NGO的管理，國內許多學者專家都提出自己的觀點，比較一致的建議是，在對非政府組織科學分類管理的基礎上，構建“創設備案制度，實行登記、備案雙軌制”的準入制度。登記與否并不是非政府組織獲得合法資格的唯一前提條件，成立非政府組織除了登記之外，多了備案這個渠道。這兩者的不同之處在于非政府組織登記之后取得的是法人資格，而備案無法獲得法人資格。

業內有專家建議，修改社會團體的相關管理條例，從法律層面上明確社會團體的權利和義務。

NGO 如何修煉內功參與決策?

統計顯示，2005年底我國環保NGO總數約為2768個; 到2008年底在數量上雖然增加了771個，但同期卻有46個環保NGO消失。

消失的原因不外有三：一是準入門檻過高，過于嚴格的登記制度阻礙了NGO的合法化。二是缺乏資金資助，讓環保NGO的生存難以為繼。目前，只有26%的環保NGO有相對穩定的資金來源，這其中政府發起成立的NGO和學校社團又占78.9%。三是專業人士缺乏，嚴重制約了環保NGO發揮作用。

環保NGO參與公共治理，首先應該提升自身能力，有針對性地參加培訓。

蔡芬芬是浙江省溫州醫科大學綠枝緣環保協會負責人，也是浙江千名青年環境友好使者之一。她談到參與中歐環境治理項目——浙江合作伙伴公眾參與環境保護NGO能力建設培訓暨溫州市環保社團能力培訓后的收獲時表示，參與培訓不僅學到了如何更好地經營社團，更重要的是，掌握了破解環保組織發展難題的方法。

環保NGO實現發展還需要一些技巧、方法和策略，怎樣和政府部門溝通，怎樣與服務的社區以及服務的民眾進行交流，怎樣與媒體聯合，如何整合自身、團體以及周圍環境的資源，這些都是環保NGO能否成功的要素。

近幾年，各地相繼推出針對環保NGO的能力建設項目，力求通過培訓，幫助環保公益人才掌握項目管理技能，提升社團管理能力，促使環保民間組織在規范性、專業化方面得到進一步加強。

眾所周知，環境問題的解決是一個多方互動的過程，推動政府決策的出臺和調整需要來自各方的力量。

參與決策，NGO同樣有先天優勢，如何將優勢運用到實踐中是目前亟待思考的問題。這就要求NGO發揮貼近基層的優勢，搭建對話和交流的平臺，通過多層次、不同利益群體的討論，減少政府和公眾的誤解，化解雙方矛盾，促使政府和公眾達成共識。

這也就意味著NGO參與環境決策絕不能簡單地指指點點，必須發出專業的、代表公共利益的聲音，讓決策者聽到這種聲音，感受到這種聲音的力度，才能實現雙向溝通和交流。所以，NGO迫切需要在專業能力和公共利益兩個方面進行提升。

從地方政府方面看，在轉變職能過程中，更多地獲得民間力量的協作十分必要。這要求地方政府更多地了解NGO的工作，與NGO進行定期溝通和交流，而不是持懷疑態度考量他們。

同時，相對于公眾，NGO表達意見和聲音的方式和方法，應該更加多元。但是，由于NGO對政府部門相關環境信息了解不夠或不及時，對政策制定的背景不清，沒有介入前期工作的機制和渠道，尚未建立組織運行過程中針對突發事件的反應機制，以及自身能力限制等原因，導致大多數環保NGO難以參與制定政策。

地方政府邀請NGO參與政策制定時，一些NGO受專業能力不足所限，僅能單一視角提出意見和建議，缺乏全局視角、專業理論和基礎數據支持，這些意見和建議往往很難被地方政府采納。

因此，NGO亟待加強參與環境政策制定和社會監督的能力。一方面，NGO要加強能力培訓，提高自身政治素質、業務能力、管理水平和專業化水平，以便從更深層次上敏銳地發現環境問題，提高參與決策的能力。另一方面，NGO要建立自身的誠信度、公信度和認知度，樹立品牌意識，積累自身的社會資源，以便在突發環境事件發生后有更多話語權。