過去：豐富的“前PPP”經(jīng)驗

提問：去年10月，李克強總理提出要積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。此后，PPP就成了一個熱詞。各位怎么看這個熱詞?

高存紅：PPP項目對于國信而言不算陌生。2002年，國信作為牽頭顧問，成功完成奧運場館鳥巢的法人招標工作，是第一個典型的PPP項目。國信在2004年專門成立了產(chǎn)權(quán)事業(yè)部，專業(yè)從事PPP類項目，已積累了很多經(jīng)驗。

李杭：我們的海外項目較多。我們代理過斯里蘭卡等國的PPP項目。然而，PPP雖然是舶來品，但我仍覺得要在國內(nèi)做好PPP，要學習的東西還很多。

提問：PPP在我國廣泛使用與認可是在2013年與2014年前后，在這前后社會與業(yè)界對于PPP的認知發(fā)生了哪些變化?

高存紅：2013年前，PPP這個詞還主要存在于學界中，在市場中出現(xiàn)的頻率并不高，在實踐中都是以BOT、TOT等形式存在。2014年是PPP模式的分水嶺。2014年前，PPP項目主要集中在傳統(tǒng)的市政公用領(lǐng)域，如污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域，沒有全面普及。2014年之后，國家自上而下地推廣PPP模式，政府部門使用PPP模式的意愿性越來越強烈，使用PPP模式的項目越來越多，PPP模式的市場環(huán)境發(fā)生了天翻地覆的變化。

提問： PPP是否完全等同于以往的BOT、BOOT等項目類型呢?

丁紅偉：相較其他項目類型，PPP模式有三個明顯的特征。一是涉及政府、社會資本、代理機構(gòu)、咨詢公司等多方機構(gòu)，二是所需知識領(lǐng)域相對廣泛，產(chǎn)業(yè)、政策、投融資、法律、財務(wù)、工程管理、招投標等都有所涉及，三是從前期的項目識別、評估、準備，到談判簽約、建設(shè)以至運營、移交，整個過程復(fù)雜漫長，在國內(nèi)缺少成功的經(jīng)驗可以借鑒。

提問：國外對于PPP模式的理念與實施方案，與國內(nèi)具有哪些差別?

岳小川：PPP在中國提出的大背景是解決地方政府的債務(wù)。PPP是國外引進的概念，從國外PPP的實踐來看，并不是用于從解決債務(wù)，而是解決公立機構(gòu)在工程采購中的機制僵化問題。如果引入社會資本，將極大提高效率。以挪威為例，挪威的公路大部分都是免費公路，部分公路建設(shè)是采用PPP模式。在國內(nèi)，免費公路很難實行PPP模式，因為缺乏回收資本的盈利模式，而在挪威PPP模式的公路都是政府主導(dǎo)把資金返還給社會資本，社會資本的盈利模式依靠政府資金，而不是依靠收費。而PPP模式在挪威也廣泛施行，除了公路、水廠、垃圾場以外，包括醫(yī)院、消防隊、養(yǎng)老院、監(jiān)獄都有運用。但挪威應(yīng)用PPP模式的著眼點和中國不同，他們看重的是PPP模式帶來的管理效果，而不是解決資金問題。

現(xiàn)在：面臨法律與實務(wù)等多重問題

兩法適用性問題難界定

提問：看來，不少代理機構(gòu)在PPP政策出臺之前，就有豐富的相關(guān)項目經(jīng)驗。可以說，這樣的公司天然帶有PPP基因。這是否意味著這些公司做起PPP項目來駕輕就熟?

丁紅偉：實踐中，我最困惑的是兩法適用性問題。政府采購法實施條例和招標投標法實施條例基本劃清了兩法在單一類采購中的界限，但是PPP項目多是既包含貨物、服務(wù)，又包含工程的復(fù)合型招商。我們代理的北京興延高速公路政府與社會資本合作(PPP)項目是財政部第二批PPP示范項目名單中的一個項目，就是這樣的情形，希望各位能幫我解答。

岳小川： PPP項目在政府采購法律體系中被視為服務(wù)類項目，國際上通行做法PPP都是屬于政府采購。前財政部政府采購管理辦公室主任王瑛曾指出，按照政府采購規(guī)則選擇PPP合作方是國際通行做法，因為PPP是政府為了提供公共服務(wù)而進行的一種特殊采購活動，屬于政府采購范疇，應(yīng)當被納入政府采購監(jiān)管體系。國際上普遍將服務(wù)和工程特許經(jīng)營權(quán)的授予視為政府采購公共服務(wù)的一種方式，并將其納入政府采購制度監(jiān)管，而不是單純地將其作為一種基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的融資方式。世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國和世界銀行等國際組織和有關(guān)國家在選擇PPP合作方時都遵循政府采購規(guī)則。

郎迎晨：我也遇到了類似的法律適用性問題。一些項目，業(yè)主希望作為PPP項目走程序，但是監(jiān)管部門要求我們走政府購買服務(wù)程序。

馬明德：目前，關(guān)于PPP的規(guī)定，幾乎都是各個部委出臺的規(guī)范性文件。借此平臺，我呼吁PPP相關(guān)政策能夠從法律層面進行頂層設(shè)計，以實現(xiàn)PPP政策在法律層面的穩(wěn)定性與適用性，減少模糊的邊界。從實務(wù)操作的角度看代理機構(gòu)開展PPP業(yè)務(wù)，代理機構(gòu)須認真甄別項目究竟是不是PPP項目。代理機構(gòu)可以根據(jù)招標主體來判斷，PPP項目的主體應(yīng)當是政府部門，而不是國有企業(yè)。

配套資源與政策建設(shè)滯后

提問：感謝馬律師。各位在PPP實操中還遇到過哪些問題?

丁紅偉：工作中還會遇到評審專家稀缺的問題。PPP專家在我國公布的政府采購評審專家?guī)炖餂]有列項，因此通過抽取的方式抽出來的專家不一定專業(yè)，還需要聘請或其他方式來產(chǎn)生。

岳小川：除了招標，我們公司還做PPP項目的咨詢業(yè)務(wù)。目前，咨詢程序、咨詢機構(gòu)庫監(jiān)管要求等相關(guān)政策尚未建立完善。我們呼吁，咨詢業(yè)的監(jiān)管應(yīng)尊重市場規(guī)律，依法監(jiān)管，避免各自為政，避免越權(quán)監(jiān)管。

后續(xù)采購是否招標

提問：在工程采購的PPP模式中，確立了社會資本之后，后續(xù)工程還需不需要進行招標?

岳小川：按照目前法律法規(guī)的要求，PPP項目一般都是關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等公眾利益，PPP項目確定了投資人以后，都要進行后續(xù)的工程承包、供貨、服務(wù)都要進行依法招標。招標投標法實施條例規(guī)定，通過招標方式確立的社會資本和投資人，如果自己有承擔工程施工、工程供貨的能力，可以自行承擔。如果社會資本是一家建設(shè)單位中標，同時又有相應(yīng)的資質(zhì)，相關(guān)的工作可以不再進行招標。如果不是通過招標方式，采用的是競爭性談判確立的社會資本，這個社會資本恰好是工程單位，具有工程總承包的特級資質(zhì)，那么該工程還有通過招標方式另外選。這也反映出一個問題，就是選擇確立社會資本的方式的時候，要考慮到后續(xù)工程承包的力度很大。

未來：人才是關(guān)鍵

提問：剛才我們談了很多PPP項目實施中遇到的問題，這些因素是否會讓各位放棄PPP市場?

郎迎晨：我們公司看好這塊市場，今天來，就是來學習，為以后進軍PPP市場做準備。

張書玲：我們公司初涉了一些PPP項目的招標代理環(huán)節(jié)，我們深感，如果要往咨詢的方向拓展業(yè)務(wù)，還需要積累更多人才和更廣泛的社會資源。

丁紅偉：難度肯定是有。一些業(yè)界同仁曾經(jīng)表示過，在平時接觸的PPP項目中，常常因為缺少相應(yīng)資源，導(dǎo)致前期咨詢工作和后期管理工作不能完成，而是委托其他公司負責。對于代理機構(gòu)來說，業(yè)務(wù)很多，后備資源卻不能及時到位。因此迫切希望業(yè)內(nèi)能實現(xiàn)資源的整合利用，搭建起一個立體性、全方位綜合服務(wù)平臺，建立起“培訓(xùn)+咨詢+資本+資源”PPP全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，實現(xiàn)資源對接。

岳小川：PPP不止是一場婚禮，更是一世婚姻。PPP時代，代理機構(gòu)再也不能繼續(xù)走以前只注重程序的老路了，而要專向咨詢型專業(yè)化道路。2013年，財政部推廣PPP政府采購管理之后，代理機構(gòu)的角色從招標代理機構(gòu)向咨詢機構(gòu)轉(zhuǎn)型，這種咨詢不光是招標、采購程序，而是招標方案、成本核算、法律風險、合同條款等全方位的咨詢。在代理機構(gòu)的轉(zhuǎn)型中，政府采購是PPP中較為核心的工作，代理機構(gòu)想要在PPP市場中有廣闊作為，除了要深耕政府采購領(lǐng)域外，還要招攬法律、技術(shù)財務(wù)各方面的人才。即使具備咨詢服務(wù)的大型綜合性代理公司同樣也需要聘請各方專家，組合各方資源。

王釗：我同意岳總的觀點。PPP項目對廣大代理機構(gòu)而言既是機遇也是挑戰(zhàn)。市場廣闊，前景良好，如何在PPP熱潮中把握機會，提升服務(wù)能力，實現(xiàn)由程序型服務(wù)向復(fù)合創(chuàng)新型高端服務(wù)發(fā)展是關(guān)鍵所在。目前，很多地方政府都有開展PPP項目的意愿，如企業(yè)能有效幫助地方政府開發(fā)項目、提供咨詢、引入社會資本，就一定可以在PPP領(lǐng)域占得一席之地。從這個角度講，開展PPP業(yè)務(wù)應(yīng)該更重視人的價值，需要綜合性素質(zhì)人才。