2015年5月13日，國務院召開常務會議，李克強總理就政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，簡稱PPP)模式，匯聚社會力量，增加公共產品和服務的供給做了相關部署。

5月14日，由中國投資協(xié)會項目投融資專業(yè)委員會主辦，中國城鎮(zhèn)化促進會、國家開發(fā)銀行研究院、國信招標集團協(xié)辦，中國采購與招標網承辦的“開發(fā)性金融與PPP項目培訓及對接研討會”在京召開。原中共中央政策研究室副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立，中國投資協(xié)會副會長、項目投融資專業(yè)委員會會長袁英華出席會議并講話。國家發(fā)改委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平、國家開發(fā)銀行研究院院長助理杜帥等專家做了主題發(fā)言。

毫無疑問，PPP模式是2015年中國經濟的熱詞。政府和企業(yè)界人士普遍認為，PPP模式將成為未來數(shù)年甚至更長時期中國經濟發(fā)展的重要模式之一。

臺前幕后：推行PPP模式的深層原因

2014年9月21日，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確規(guī)定了地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。《意見》提出了對地方債務進行規(guī)范和治理的思路，剝離了地方投融資平臺的融資職能，關閉了地方政府預算外的融資渠道。

PPP模式作為中國經濟發(fā)展的模式將長期存在。國家開發(fā)銀行研究院院長助理杜帥認為，地方政府有規(guī)范的其他融資渠道并不暢通，這對地方政府大量的、長期的資金來源造成了影響，甚至對其存量資金鏈的斷裂都存在很大的風險。由于存在政企不分，財政預算不透明，項目貸款過度集中、政府強力干預，還款能力補足、意愿不強等問題，導致地方投融資平臺風險不斷增加，靠開發(fā)銀行大量做基礎設施融資的狀況難以持續(xù)，目前只能鎖定存量不再擴量。2015年財政部已經安排了1.6萬億地方債務置換，但是開局不利，市場不是很接納。為此，具有規(guī)范化解決地方政府投融資問題功能的PPP模式，首當其沖作為中國經濟發(fā)展的模式，將長期存在。

PPP模式是應對經濟下行壓力的重大舉措。原中共中央政策研究室副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立表示，根據(jù)國務院的決定,在投資體制改革中把推行PPP模式突出地提出來，是落實中央政治局“高度重視應對經濟下行壓力，加快改革開放步伐，保持穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險綜合平衡，調動各方積極性，狠抓工作落實，促進經濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定”的會議精神，應對當前經濟下行壓力的重大舉措。

PPP模式是當前投資體制改革的重要內容。鄭新立說，20世紀90年代廣西來賓B電廠、成都自來水六廠及長沙電廠等幾個BOT的試點項目，確實改變了公共基礎設施完全依靠政府投資的狀況。還有BT、BOOT，這些模式對于推動地方經濟發(fā)展發(fā)揮了重大作用。當前，投資體制改革中提出政府和社會資本相結合，把社會資本引入公共領域的PPP模式，就是要解決公共服務領域里的老大難問題，如養(yǎng)老院一床難求、幼兒園入園難、城市配套設施不完善等。不難看出政府和社會資本聯(lián)姻的這種PPP模式，給政府帶來了想要的社會效益，同時也讓投資者有合理的回報，為新一輪的經濟增長提供動力。

PPP模式是應對中國經濟新常態(tài)的重要部署。 鄭新立認為，PPP模式是應對新一輪世界金融危機的重要舉措，是應對中國經濟新常態(tài)的重要部署。通過擴大內需，優(yōu)先引導社會資金，比如，高速公路修起來、水路航道運起來、高鐵網絡建起來、WiFi覆蓋城鄉(xiāng)，以提高城市的投資環(huán)境。經過幾年的發(fā)展，國民經濟能上升到一個新的高度，基礎設施也會有較大改善。

PPP模式是民營經濟參與解決政府公共產品供給不足的有力支撐。鄭新立認為，民營經濟有很強的資金管理和儲備能力，PPP模式為民營經濟提供發(fā)展空間的同時，也為解決政府公共產品供給不足提供了資金保障。通過PPP模式讓民營經濟大展身手，成為政府解決公共產品供給不足問題的主要力量。

合作共贏：PPP是一個長期的投資行為

公共服務與社會資本的有機結合。PPP是政府、企業(yè)和社會實現(xiàn)共贏的公共產品提供方式。中國國際工程咨詢公司處長徐成彬認為，PPP模式突破了傳統(tǒng)的政府與私人合作的分工邊界，將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新有機結合在一起，構建了公共產品實現(xiàn)模式的新型產權關系，提高了公共產品的供給率。

以往單純行政權力意識的突破。杜帥認為，在PPP中政府是以平等民事主體的身份參與，與社會資本的合作模式體現(xiàn)為一種新的思維，是對以往單純的行政權力意識的突破。

對傳統(tǒng)投資觀念的糾正。以前政府部門不顧風險只講政績，導致地方政府債務規(guī)模增加，償債壓力和債務風險逐漸加大。杜帥認為，讓政府在投資的同時承擔應當承擔的風險，是對傳統(tǒng)投資觀念的糾正。

追求長期穩(wěn)定的回報。鄭新立表示，以高鐵行業(yè)引入社會資本為例，目前高鐵處于快速建設階段，屬于投入期。高鐵的盈利是在高鐵網絡形成之后。高鐵建設追求的是長期穩(wěn)定的回報。比如，河南準備從鄭州修建到石家莊、太原、重慶和濟南等地米字型高鐵網絡，省會城市之間形成“一小時商務圈、半小時生活圈”，政府取得了想要的社會效益，社會資本也得到了合理回報。

經濟增長和投資熱點。2015年1月，國務院辦公廳印發(fā)《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，規(guī)定從健全第三方治理市場、強化政策引導和支持等方面鼓勵環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展。鄭新立認為，通過PPP模式引導社會資本進入社會服務領域，帶來了新的經濟增長和投資熱點，讓政府更好地履行公共職能，全面提升公共服務水平，讓市民享受配套優(yōu)質的公共服務。

理性聚焦：PPP實施中應注意的問題

從發(fā)展趨勢來看PPP模式不能搞一哄而上，要謹慎而樂觀。國家發(fā)改委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平說，有數(shù)據(jù)表明，我國全社會投資規(guī)模，平均每年大概是80萬億，增長速度在12%左右，參考PPP項目力度大的國家，英國和澳大利亞PPP項目占公共投資的10%-15%，絕大多數(shù)國家在3%-5%。如果按照國際經驗5%-10% 的比例，我國每年的PPP投資規(guī)模在2.2萬億，相當于同期投資的2%。這個數(shù)據(jù)是樂觀的，但在運用PPP模式上還要持謹慎態(tài)度。

國信招標集團PPP研究中心執(zhí)行主任葉林認為，PPP項目跨度時間長，回報周期長。國信招標集團研究院副院長楊曉敏說，政府在安排財政支出時要統(tǒng)籌考慮PPP項目生命周期全過程(20年～30年)的財政支出承受能力。吳亞平認為，地方政府在進行財政支出能力評估時，未來年度公共預算支出數(shù)額可參照前五年相關數(shù)額的平均值及平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進行適當調整。

從適用范圍來看PPP模式不是大眾情人，要門當戶對。吳亞平認為，純公益性項目不適合做PPP。因為純公益性項目本身沒有收益，社會資本要獲得回報，要么通過財政補貼，要么通過政府購買服務獲得，最終還是要由政府買單。或許純公益性項目的最好方式是BOT，即“建設—轉讓—運營”模式。目前，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，不以營利為主要目的的地方政府投融資平臺公司仍然是地方準公益性項目、公益性項目的最佳投資主體。

從合作的時限來看PPP模式不是權宜之計，而是戰(zhàn)略方針。中國投資協(xié)會副會長、項目投融資專業(yè)委員會會長袁英華認為，PPP發(fā)展到今天有很多成功的經驗和值得借鑒的教訓。PPP模式強調社會資本的深度參與，有利于盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，緩解財政支付壓力，同時也有利于政府更好轉變職能，推進財稅體制改革。

從地方政府的角色看要理性思考，不能盲目蠻干。目前地方政府對PPP 的認識，存在偏差。徐成彬認為，地方政府的投資平臺發(fā)展到今天，仍具有很多優(yōu)勢，如熟悉地方情況、和政府有良好的合作關系、和地方有感情。對地方投資平臺中管理不規(guī)范的問題應該進行改造，建立適應新的經濟形勢的投資平臺，承擔地方政府建設所需的新角色，不要因為PPP模式的擴展而放棄地方政府的投資平臺。

從合作的項目看PPP模式不是海納百川，也會水土不服。PPP模式并不是先進的融資模式，并不適用于所有項目。徐成彬認為，完全市場化的項目，如石化、冶金建材等不適合做PPP。即使在PPP模式最為成熟的英國，能夠應用PPP模式的項目也不到20%。有數(shù)據(jù)表明，在有些合作項目中PPP的成本比BT成本還要高。如果生搬硬套PPP模式，將是一種昂貴的融資模式，既浪費了成本，又浪費了社會資源，最終會讓政府的社會管理付出代價。PPP項目的資金成本一般要高于其他模式兩個百分點。吳亞平也認為 PPP并非萬能，引入PPP不必然意味著公共服務效率提高。不要輕易在國有企事業(yè)單位和地方投融資平臺公司可以做好的領域引入PPP。應大力發(fā)展壯大政府和企業(yè)之間、不以營利為主要目的的第三方，如公益性基金會、慈善機構等，使之成為政府的重要合作伙伴。

從政府指導的角度來看PPP不能物超所值，而要物有所值。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》規(guī)定，財政部門要會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價工作，對部分政府付費或政府補貼項目開展財政承受能力評價;通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》也提出，為提高工作效率，可會同相關部門建立PPP項目的聯(lián)審機制，從項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確保“物有所值”。杜帥認為，物有所值是指傳統(tǒng)模式增加的成本相對于公共供給效率和公共服務是否物有所值。并不是單純的追求采購價格，更多的是考慮質量、成本、風險和效益等多維因素。楊曉敏認為，物有所值是基于項目層面，解決是否應當采用PPP模式的問題，判斷采用PPP模式的必要性，只有預期PPP模式能物有所值，才予以采用，否則就應當采用其他采購模式。徐成彬認為，物有所值是選擇政府自己做還是選擇引入社會資本的判斷，而不是選擇PPP模式的判斷值。

獻計獻策：讓PPP模式叫好又叫座

PPP項目的關鍵是解決社會資本愿不愿意投資的問題，如果社會資本都愿意或放心投資，融資就不應該是問題。吳亞平認為，吸引社會資本不一定要采取PPP的模式，如電廠不是PPP的模式而是直接投資，民營醫(yī)院只需打破醫(yī)保壟斷和其有接口就可以參與公共服務。

成熟的商業(yè)模式才能吸引社會資本。吳亞平認為，好的PPP項目構建了成熟的商業(yè)模式和盈利模式，不缺乏投資者。好的PPP項目不是指投資回報率高的項目，而主要是指社會資本能夠得到合理的回報且投資風險得到有效分擔的項目。目前許多地方政府舉行了不少PPP項目推介發(fā)布會，但對社會資本有吸引力的項目不多。比如，公共服務領域、社會事業(yè)、教育、醫(yī)療等看不到成熟的商業(yè)模式，缺乏對社會資本的吸引能力。

長遠的合作理念是實現(xiàn)共贏的基礎。楊曉敏認為，政府的合作伙伴是社會資本，社會資本的合作伙伴是政府，在PPP實施過程中要不斷地貫徹這一理念。要有合作伙伴的觀念，要有效分擔投資風險。葉林認為，PPP項目適用于規(guī)模大，現(xiàn)金流穩(wěn)定，且可建立長期合同關系的項目。很多PPP項目都是硬骨頭，在政府和社會資本長達15年-30年的合作中，合作雙方沒有長遠的心態(tài)，PPP項目是無法有效進展的。

讓社會資本得到合理的回報。PPP模式強調市場機制的作用，強調政府與社會資本各盡所能，強調社會資本的深度參與。吳亞平認為，作為政府首先不要認為是利用社會資本，而是要為社會資本著想，讓社會資本看到穩(wěn)定合理、可預期的回報，這一點至關重要。葉林認為，社會資本要做好未來投入產出的精細計算，對于盈利性項目，讓社會資本在運營中得到回報，對于不能收費的項目，也要有合理的回報。鄭新立表示，既要有合理的回報，又要避免產生暴利收入。

合作雙方都要認清PPP模式是一種長期行為。PPP是政府與社會資本之間長期的合作，投資規(guī)模大、時間跨度長、參與方眾多且關系復雜。北京國信興業(yè)國際工程咨詢有限公司副總裁張海平認為，PPP項目主要目的是追求項目總體和長期效率的提高，在實施中任何一方短期或短視的行為，都可能造成項目的失敗。因此，在決策時準確、全面地識別和評估風險，非常重要。

2015年5月19日，國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》。《通知》指出，積極運用轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。楊曉敏認為，政府盤活存量資產最適于PPP中的轉讓—經營—轉讓模式，即TOT模式。TOT模式一般不涉及項目的建設過程，避開了BOT模式在建設過程中面臨的風險和矛盾，如建設成本超支、工程停建或者不能正常運營、現(xiàn)金流量不足以償還債務等問題，利于雙方達成合作，既能盡快取得收益，又能盤活存量資產，增加社會投資總量。

完善協(xié)調機制保障PPP項目可持續(xù)性。在PPP項目中，政府和社會資本的訴求是不同的。政府部門強調公共服務產品的質量、效益，社會資本追求利益最大化。杜帥認為，權責不對等對社會資本沒有吸引力。因此，要保障PPP項目吸引力的可持續(xù)性，在定價和協(xié)調方面建立合理的風險分擔機制，風險由最適宜承擔的一方承擔。政府承擔公共政策、法律變更等風險，社會資本承擔項目融資運營和技術風險。這樣，既可以預防政府把過多的風險轉讓給私營部門，也可以避免政府為了吸引社會資本承擔過多的風險。

規(guī)范社會資本競爭程序保證PPP模式健康發(fā)展。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》等一系列文件都明確規(guī)定，各級政府要建立、健全與社會資本合作的合作模式，創(chuàng)造平等投資機會，為PPP模式的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。因此，規(guī)范PPP模式的法律法規(guī)，應該與政府職能的轉變相結合，政府要在法律、合同的約束下以合作者的身份參與項目，雙方履約、守信，落實承諾。杜帥認為，在這個過程中不能隨意性太強或缺少合作精神，否則會造成社會資本的顧慮而無法進入角色。

貫徹契約理念推動PPP模式的應用。杜帥表示，選擇市政污水等現(xiàn)金流比較好的項目進行試點，有利于PPP項目的推廣。PPP從表象看是模式的應用，實際上是其“契約理念”的貫徹。通過PPP模式的應用，希望能夠消除投資體制的弊端，改變傳統(tǒng)投資領域權責的分配，用契約精神規(guī)范政府的負債，進而推動投融資體制的建設。