煤層氣資源開發利用的若干問題
摘 要 介紹了我國地面及井下抽放煤層氣的概況、煤層氣開發利用的有關政策和中聯公司開發利用煤層氣的設想，分析了煤層氣產業發展存在的問題，提出了發展我國煤層氣產業的政策建議。
關鍵詞 煤層氣 地面抽放 政策建議
作者為中聯煤層氣有限公司總經理、研究員
煤層氣俗稱“瓦斯”，煤礦瓦斯事故是煤礦安全生產的最大威脅之一。我國國有煤礦高瓦斯和瓦斯突出礦井占總礦井數的46%,瓦斯事故頻繁。采煤之前先采出煤層氣，有利于從根本上防止煤礦瓦斯事故，改善煤礦的安全生產條件。煤層氣既是一種溫室氣體，又是一種優質能源。開發利用煤層氣在我國具有特殊的緊迫性和重要性。
1 地面勘探開發煤層氣現狀
1.1 全國基本情況
我國煤層氣資源分布廣，總量多，但勘探開發力度小，勘探程度低。從上世紀80年代末到2004年底，煤炭、石油、地礦以及地方政府和外國石油公司均進入煤層氣的研究和勘探。據不完全統計，截至2004年底，全國共施工地面煤層氣井287口，試驗井組6個，平均400多km2一口煤層氣井。在287口井中，中聯煤層氣有限責任公司（以下簡稱中聯公司）及其合作者共施工187口，占1996年后工程總量的89%。這些煤層氣井主要分布在晉、陜、蒙地區，鉆井數量占全國鉆井總數的56%。全國投入煤層氣勘探開發的資金約14億元人民幣，其中國內投資約4億元人民幣，國外投資近10億元人民幣。我國已探明煤層氣儲量1023.08億m3，約占煤層氣資源總量的0.3%。其中，地面排采探明儲量754.44億m3，礦井抽放探明儲量268.64億m3。至2004年底，全國已正式登記煤層氣區塊56個，面積6.577萬km2，其中中聯公司登記煤層氣區塊35個，面積3.8625萬km2，占全國登記面積的58.7%。
可以看出，我國煤層氣地面開發仍處于勘探和小范圍的生產試驗階段，尚未規模開發利用。目前僅有中聯公司、晉城煤業集團、阜新利用生產試驗井組在進行科研的同時開始探索性生產煤層氣，其產量受試驗要求限制和用戶安全系數的影響，還不能反映生產能力，但從中可以看出發展的潛力。
1.2 中聯公司的主要工作
中聯公司是目前國內從事地面勘探開發煤層氣的國有骨干企業，由中國石油天然氣集團公司和中國中煤能源集團投資組建。屬國家計劃單列單位，享有對外合作開采煤層氣資源的專營權。國務院在批準中聯公司的文件中明確規定，中聯公司的業務管理比照石油公司的模式，由原國家計委歸口管理。
中聯公司自從1996年3月30日經國務院批準成立以來，在政府有關部門的支持和指導下，在自營勘探、對外合作和科技方面取得了如下進展。
（1） 規范了我國煤層氣對外合作秩序。從1998年開始先后與10家外國公司簽訂了21個煤層氣勘探開發產品分成合同，合同總面積約3.38萬km2。對外合作區塊內已施工各類煤層氣井127口，吸引外資近10億元人民幣。
（2） 經過幾年的勘探，2001年率先在山西沁水南部地區獲得煤層氣探明儲量402.18億m3，并得到國家認定。
（3） 鉆井187口，其中國內自營60口，對外合作127口，初步摸清了全國煤層氣資源情況。
（4） 建立了沁南棗園煤層氣開發試驗區，形成15口井的試驗井組，所產煤層氣除供應一座自備電站(2個機組、800kW)滿足生產用電外，并建立了壓縮能力為3.6m3／d的壓縮氣站一座，用于罐裝汽運煤層氣，向河南林州、山西長治供氣，日供氣量4000～8000m3，初步實現商業試生產。
（5） 國家級山西沁水南部煤層氣高技術產業化示范工程正式批準立項。
（6） 承擔和完成了11項國家級科研項目。
（7） 初步掌握了一套適合我國煤層氣井常規工程施工技術及工藝流程，制訂和完善了行業技術標準和國標以規范工程質量。
2 礦井瓦斯(煤層氣)抽放利用概況
1952年，撫順礦務局的龍鳳礦開始較大規模地開采層抽放煤層氣；1957年，陽泉礦務局四礦試驗成功了鄰近層抽放煤層氣的方法。目前礦井瓦斯抽放方法除采用鄰近層抽放外，還有本層長水平鉆孔(目前距離已達1000m)抽放、巖巷抽放、采空區抽放等。本層長水平鉆孔抽放是目前較新的技術方法。到2003年，全國已有133個礦井采用井下抽放方法抽取煤層氣，抽放量達15.2×108m3，其中山西陽泉、安徽淮南、遼寧撫順等高瓦斯礦區抽放瓦斯量年均1億m3以上。這3個企業的抽放量占全國抽放總量的32.7%。全國礦井抽放瓦斯利用量不足50%，很大一部分排空。其利用的部分主要是民用，少部分用于福利事業及工業原料。目前，山西晉城、重慶松藻、貴州盤江等正擬建煤層氣發電項目，總的來看，礦井煤層氣抽放率與我國礦井瓦斯排放總量相比較低，利用量也偏低。
3 煤層氣開發利用的有關政策
3.1 法規與條例
（1） 《中華人民共和國煤炭法》第35條規定，“國家鼓勵煤礦企業開發利用煤層氣”。
（2） 2001年3月15日全國人大通過的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》提出“開發煤層氣資源”。
（3） 《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》第30條規定，“對外合作開采煤層氣資源由中聯公司實行專營，參照本條例執行”。
（4） 從引導投資方向、改善投資結構等目標入手，原國家計委和國家科技部一直把煤層氣的勘探開發納入《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》。
3.2 財稅政策
（1） 國家財政部、國家稅務總局制定了增值稅優惠政策(國辦通［1997］8號)，具體規定為：中外合作開采陸上煤層氣按實物征收5%的增值稅，不抵扣進項稅額；自營開采陸上煤層氣增值稅實行先征后返的政策，即按13%的稅率征收，返還8個百分點。
（2） 企業所得稅減免政策。根據財政部規定(財稅字［1996］62號)，從事合作開采石油資源的企業所得稅問題的規定，均適用于開采中國陸上煤層氣資源的企業；對中外合作開采煤層氣的企業所得稅實行二免三減半政策，即從開始獲利年度起，第一年和第二年免征企業所得稅，第三年至第五年減半征收企業所得稅。
(3) 關稅減免政策。根據《國務院關于調整進口設備稅收政策的通知》(國發［1997］37號)規定：“為進一步擴大利用外資，引進國外的先進技術和設備，促進產業結構的調整和技術進步，保持國民經濟持續、快速、健康發展，國務院決定，自1998年1月1日起，對國家鼓勵發展的國內投資項目和外商投資項目進口設備，在規定的范圍內，免征關稅和進口環節增值稅”。
(4) 煤層氣價格政策。根據國務院1997年國辦通［1997］8號文件，煤層氣價格按市場經濟原則，由供需雙方協商決定，政府不限價。
3.3 煤層氣資源管理法規
3.3.1 探礦權和采礦權審批管理規定
根據《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定，煤層氣勘察、開采登記管理實行一級管理制度，由國務院地質礦產主管部門負責審批與管理。
煤層氣勘察許可證有效期最長為7年。需要延長勘查工作時間的，探礦權人應當在勘查許可證有效期屆滿30天前到登記管理機關 (國務院地質礦產主管部門)辦理延續登記手續，每次延續時間不得超過2年。
探礦權人應按要求和規定完成最低勘查投入，即：第一勘查年度，每平方公里2000元；第二勘查年度，每平方公里5000元；從第三勘查年度起，每個勘查年度每平方公里10000元。探礦權人當年度的勘查投入高出最低勘查投入標準的，高出部分可以計入下一個勘查年度的勘查投入。
3.3.2 探礦權采礦權使用費及減免辦法
《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第十二條規定，國家實行探礦權有償取得的制度。探礦權使用費以勘查年度計算，逐年繳納。探礦權使用費標準：第一個勘查年度至第三個勘查年度，每平方公里每年繳納100元；從第四個勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過每平方公里每年500元。
《礦產資源開采登記管理辦法》第九條規定，國家實行采礦權有償取得的制度。采礦權使用費，按照礦區范圍的面積逐年繳納，標準為每平方公里每年1000元。
煤層氣探礦權、采礦權使用費的減免按以下幅度審核：①探礦權使用費：第一個勘查年度可以免繳，第二至第三個勘查年度可以減繳50%；第四至第七個勘查年度可以減繳25%。②采礦權使用費：礦山基建期和礦山投產第一年可以免繳，礦山投產第二至第三年可以減繳50%；第四至第七年可以減繳25%；礦山閉坑當年可以免繳。
3.3.3 礦區使用費的征收辦法
煤層氣開采的礦區使用費按陸上常規天然氣對外合作規定交納。
我國現行的煤層氣開發利用政策與法規，基本比照常規天然氣，這對于高技術、高風險、高投入、高社會效益和綜合效益、尚處于幼稚期的煤層氣產業而言，無力與發展成熟的常規天然氣工業競爭。
4 煤層氣產業發展中存在的問題
當把煤層氣作為一個系統工程來建設，作為一個產業來發展時，尚在政策、投資、管理等方面存在如下主要問題。
4.1 缺乏統一的國家煤層氣開發利用的專項規劃
從“十五”規劃開始，煤層氣的勘探開發規劃才附列于煤炭和石油的規劃中，沒有專項煤層氣開發利用規劃，在目前的規劃管理、投資管理、項目實施的格局下，出現資金、項目無法配套落實的情況，規劃落實乏力，力量不集中，同時政府的導向目標不明確。
4.2 煤層氣經濟扶持政策力度不到位
美國的煤層氣產業之所以成功，關鍵在于政府以常規天然氣為參照物，給予企業優惠的經濟扶持政策，激勵投資開發煤層氣的積極性，從而促進了煤層氣產業的迅猛發展。特別是經參眾兩院通過并于1980年頒布的《能源意外獲利法》的第29條稅收補貼政策，對煤層氣產業的發展起到了巨大的推動作用。
我國現行的煤層氣開發利用政策與法規，只是比照常規天然氣通常做法，沒有出臺更優惠、更適宜的激勵政策，這在煤層氣發展的幼稚期，無法為煤層氣產業鋪設可與常規天然氣競爭的起飛平臺，影響了中、外企業開發煤層氣資源的積極性。
4.3 國家對煤層氣勘探開發投入過低
我國煤層氣產業處于幼稚期，又具有一定風險，從培育新產業角度看來，政府投入過低。我國海洋石油總公司成立之初就有資產及資金總值60多億元，又有年產10萬t的海上小油田，十幾年中又通過國家勘探資金的注入和對外合作，最終形成具有中國特色的海洋石油工業。中國石油工業在發展初期國家投入大量人力、財力進行全國性的勘探工作。美國為了煤層氣產業的發展，在1983~1995年各種勘探費用總計達60多億美元。
據初步估算，我國最近十幾年中，包括政府、國內企業在內各個方面投入煤層氣勘探資金僅4～5億元人民幣，時間跨度長，區域分布廣，投資力度小。全國唯一的煤層氣骨干企業——中聯煤層氣有限責任公司組建時只有1億元人民幣，每年國家批準的地勘費和資源補償費僅2000～3000萬元人民幣，8年累計約2億元人民幣。
4.4 國家對煤層氣科技投入低、資金分散
我國煤層氣開發起步晚，基礎理論和技術上都無法與常規天然氣相比。尤其是我國煤田地質條件復雜，與美國相比煤層氣儲層存在低壓、低滲、低飽和的“三低”現象，從理論和技術方面都存在若干關鍵性難題，需要一定的科技投入解決基礎問題。
美國政府在12年中投入的煤層氣基礎研究經費超過4億美元。而我國迄今為止，國家對煤層氣科技投入不足2000萬元人民幣，而且分散到不同的單位，與煤層氣生產實際結合不緊密，難以起到促進產業發展的作用。
4.5 煤層氣開發利用的政策不完善
目前，煤礦企業抽放煤層氣僅僅是從安全生產角度出發，而把利用放在其次，對于企業的這種做法無可厚非。從國家層面上看，沒有把煤層氣作為資源，作為清潔的能源開發利用，是一種損失。究其原因主要是國家缺少相關的法規和鼓勵政策。如果出臺相應的環保法規，出臺限制甲烷排放的強制措施，出臺瓦斯利用補貼政策，情況就會改觀。
4.6 外方持幣觀望，投資信心不足
自1998年開展煤層氣對外合作以來，外方在我國21個區塊上投資近10億元人民幣，基本完成了最低勘探投入，按程序應進入先導性開發試驗階段或更深入一步。但目前看來，國外大企業退縮不前，甚至完全退出(如阿科石油公司)，小企業進入比較積極。對外合作項目無一例正式進入商業開發。外方投入只想滿足最低義務工作量，沒有大量投入的動向。原因是，外方對我國煤層氣開發利用的政策和前景仍心存疑慮，處于持幣觀望態勢，盼望優惠政策出臺。
4.7 缺乏天然氣管網支持
煤層氣可以與天然氣混輸混用，可以擁有共同的市場。但目前我國天然氣管網稀少，尤其在煤田范圍內，沒有適應的天然氣管線，這就使煤層氣資源與市場脫節，缺少市場需求對煤層氣的推動作用。從煤層氣發展成功的事例分析，發展煤層氣除政府支持外，市場的推動作用不可忽視。
5 中聯公司煤層氣開發利用設想
中聯公司在深入研究資源、市場、投資和社會經濟發展戰略的前提下，制訂了煤層氣產業化發展規劃指導思想和目標以及規劃區域。
5.1 產業化發展規劃指導思想
以黨的十六屆三中全會精神為指導，依托煤層氣資源、市場和政策優勢，以先進的工藝技術為手段，以獲取煤層氣規模產量為規劃的最終目標。內聯外引，選定靶區，集中力量重點突破，實現探采協調、滾動發展，力爭3年內初步實現商業性開發。
5.2 規劃區域
以華北為重點，以山西沁水盆地南部和陜西韓城項目為突破切入點，開展系統的可行性評價研究，優選1～2個具備商業性開發條件的有利區，作為煤層氣商業性開發示范項目，集中煤炭、石油和外國合作者的力量實施產量突破，3年內形成煤層氣商業開發基地，實現規模化生產。
為保證煤層氣勘探開發的連續性，在重點開展示范工程的同時，繼續云南、黑龍江、遼寧、內蒙古、安徽、江西等省區的煤層氣資源普查工作，按計劃提交煤層氣探明儲量。
5.3 地面開采煤層氣規劃目標
2004~2006年建成1～2個煤層氣生產基地，確保實現煤層氣年產能超過1億m3；3～5年完成煤層氣示范工程目標，形成產能10億m3以上；到2015年建成2～3個煤層氣生產基地，年產量達到100億m3以上，基本達到產業化規模。
5.4 加強研究解決煤礦瓦斯的有效技術
目前，國家應加大適用于我國煤層氣地質條件，又符合解決煤礦區煤層氣開發和有效改善煤礦安全狀況的技術攻關和推廣項目的資助力度。比如多分支羽狀水平井技術。國外經驗表明，使用這種技術煤層氣采收率高(大于85%)；開采期短(3～8年，平均4年)；井位占地少；控制面積大。這種技術與井下抽放、采空區抽放結合，可以有效解決煤礦瓦斯災害問題。
6 發展我國煤層氣產業的政策措施及建議
目前，我國煤層氣產業正處于發展的初期階段，急需政府的培育、扶持與引導。為實現煤層氣的產業化、規模化，有效解決煤礦安全生產問題，主要建議如下：
6.1 制訂國家級煤層氣專項發展規劃
考慮到煤層氣的開發利用巨大的綜合經濟效益和社會效益，建議在國民經濟和社會發展第十一個五年計劃中，列入煤層氣5～10年的專項發展規劃，統一管理和協調我國煤層氣勘探開發工作，從生產項目入手，落實資金，落實規劃目標，實現煤層氣產業開發的有序、有效和協調發展。
6.2 制訂適宜的經濟扶持政策
借鑒美國煤層氣產業的成功經驗，建議我國出臺適宜的優惠經濟政策。
（1） 煤層氣生產增值稅實行先征后返，自投產之日起20年內免交增值稅。煤層氣開發企業所得稅實行五年免征、三年減半的優惠政策。
（2） 開采煤層氣資源，免交探礦權和采礦權使用費，20年免交資源稅和資源補償費。
（3） 對煤炭生產企業的煤層氣開發與利用實行減排補貼政策，實行每利用1m3煤層氣分別補貼0.1元人民幣的優惠政策，資金取自煤礦安全技措經費。
6.3 國家大力推進和支持重點示煤層氣示范工程項目的建設
根據目前勘探成果，選定條件適宜的區塊，建設煤層氣商業化生產基地，力爭早日取得重點突破。建議首先支持山西省沁水盆地南部煤層氣高技術產業化示范工程項目。在已經獲得煤層氣探明的346km2范圍內，分三期建設，其中一期工程鉆井100～150口，預計2006年底建成，產能達到1億m3左右。整個工程三期安排900余口井，建成年產7億m3的大型煤層氣生產區。投資方式采取國家配套資助一、二期工程，其余由企業自籌解決。項目單位為中聯公司。由中聯公司聯合本區塊的煤炭、石油企業和外方合作者進行滾動開發，形成我國第一個年產30～40億m3的大型煤層氣產地。
6.4 成立國家煤層氣工程技術研究中心、加大科技投入
由于我國煤層氣儲存條件的特殊性，建議成立國家煤層氣工程技術研究中心，集中人力物力，優先安排煤層氣基礎研究、重點攻關、國家自然科學基金等科技項目，集中加大煤層氣的科技投入，以煤層氣科技的突破帶動煤層氣生產上的突破。
6.5 從立法入手，明確開發煤層氣與煤礦生產和環境保護的關系
建議中央政府進一步嚴格環保法規，盡快建立甲烷減排基金，出臺甲烷減排補貼和排放超標罰款法規，鼓勵煤礦企業開發和利用煤層氣。同時國家引導企業向采煤采氣一體化、建設綠色安全煤礦方向發展，從根本上解決煤礦瓦斯問題。
建議政府從技術政策層面上，建立健全高瓦斯煤礦必須先采氣、后采煤的基本建設程序，并制定相應的責任追究制度。
6.6 建議加快全國天然氣管網規劃和建設
煤層氣發展初期，需要政府的支持，形成規模后，就應同天然氣一樣走向市場，這就需要統籌考慮煤層氣和天然氣兩種資源與市場的配置，通過管網把資源和市場聯系起來，推動煤層氣的發展。