國務院發(fā)展研究中心在最近完成的調(diào)研報告中指出，"十一五"及2020年我國能源產(chǎn)業(yè)面臨以下五大主要挑戰(zhàn)：

　　一、能源供應面臨較大壓力

　　目前我國的人均能源消費為1.3噸標煤，僅為世界平均水平的55%，即使到2020年如果我國的一次能源消費總量為30億噸標煤，人均消費量也只有2噸標煤左右，接近目前世界的平均水平。由此可推斷，本世紀的頭20年我國的人均能源消費將持續(xù)快速增長，即使到2020年也遠未達到峰值。

　　就國內(nèi)資源狀況量而言，我國人均能源可采儲量遠低于世界平均水平，2003年人均石油、天然氣、煤炭可采儲量分別為世界平均值的10.0%、5.0%和57%。以資源相對豐富的煤炭為例，其探明程度依然很低。目前，在尚未利用的煤炭精查儲量(618億噸)中可供新建大中型礦井的精查儲量只有300億噸，考慮到2020年要新建年產(chǎn)能力10億噸的煤礦，需要精查儲量1000億噸，缺口依然巨大。當前已出現(xiàn)的能源約束不同于以往，20世紀80年代中期以及90年代初期曾出現(xiàn)能源短缺的主要原因是生產(chǎn)能力不足，而今后將受制于國內(nèi)資源不足。

　　二、進一步提高能源效率的難度加大

　　我國的經(jīng)濟社會發(fā)展對能源的依賴比發(fā)達國家大得多。2001年，我國終端能源用戶在能源消費的支出為1.25萬億元，占GDP總量的比例為13%，而美國僅為7%。從能源利用效率來看，我國目前8個高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗平均比世界先進水平高47%，而這8個行業(yè)的能源消費占工業(yè)部門能源消費總量的73%。按此推算，與國際先進水平相比，我國的工業(yè)部門每年多用能源約2.3億噸標準煤。

　　雖然我國有較大的節(jié)能潛力，但真正加以利用其艱巨性要遠大于過去的20年。據(jù)測算，1980－2000年期間，全國每年節(jié)約或少用的能源中有70%以上來自因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)輕型化)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶來的節(jié)能效果。而當前出現(xiàn)并可能持續(xù)較長時間的重化工業(yè)新階段、居民消費結(jié)構(gòu)升級以及國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移等情況，是我國在節(jié)能方面遇到的前所未有的挑戰(zhàn)。

　　三、環(huán)境保護將面臨巨大壓力

　　我國是世界上少數(shù)幾個(還包括南非、印度等國)主要依賴煤炭資源的國家，2003年煤炭占一次能源消費比例達到67.9%，比世界平均水平高了41.5個百分點。煙塵和二氧化碳排放量的70%、二氧化硫的90%、氮氧化物的67%來自于燃煤，此外機動車快速增長所帶來的污染不斷加劇。

　　從環(huán)境容量看，要使全國大部分城市的空氣質(zhì)量達到國家二級標準，全國二氧化硫排放量必須控制在1200萬噸左右；氮氧化物的控制量2010年、2020年分別為1800萬噸、1600萬噸。目前已經(jīng)存在著環(huán)境"透支"。到2010年、2020年，如果按照目前的趨勢發(fā)展，二氧化硫的排放總量將可能分別達到3100萬噸、3900萬噸，氮氧化物產(chǎn)生量分別達到2800萬噸、4000萬噸，屆時將遠遠超過環(huán)境容量。2020年我國二氧化碳排放量在13億－20億噸；人均碳排放水平在0.9－1.3噸，接近世界的平均水平。要求我國限排溫室氣體的國際壓力將越來越大，2020年以后我國將難以回避溫室氣體排放限制的承諾。

　　四、能源安全尤其是石油安全問題愈加嚴峻

　　在1993年至2002年的10年間，我國石油消費量年均增長5.11%，遠遠超過同期世界年均增長1.37%以及OECD國家年均增長1.06%的水平。機動車燃油消耗將成為推動我國石油消費持續(xù)增長的主要因素，與2000年機動車燃油消耗占石油消費總量的比例僅為1／3左右相比，到2010年、2020年占當年石油消費量的比例將提高到43%和57%。

　　自1993年我國成為石油凈進口國之后，我國石油對外依存度從1995年的7.6%增加到2003年的34.5%。到2020年，石油消費量最少也要4.5億噸，屆時石油的對外依存度有可能接近60%，接近目前美國的水平(2003年美國的石油對外依存度為66.2%)。我國石油供應的一大半將依賴國際資源，一方面將對國際石油市場的供求關系產(chǎn)生一定影響，另一方面使我國的石油安全問題變得十分突出。超級大國對油氣資源的爭奪空前激烈，已形成了全球主要的油氣資源被超級大國和產(chǎn)油國控制的格局，我國石油產(chǎn)業(yè)"走出去"面臨極大的困難和十分復雜的環(huán)境。由于我國的經(jīng)濟增長對石油的依賴程度高，我國的石油密度(即單位GDP所消費的石油)是OECD國家平均水平的2.35倍(按名義匯率計算)，國際石油價格的持續(xù)大幅度上漲，對我國經(jīng)濟的傷害大于OECD國家。

　 五、能源產(chǎn)業(yè)還未建立起基于市場的穩(wěn)定發(fā)展機制

　　能源產(chǎn)業(yè)中政府對企業(yè)的直接干預依然普遍存在，政府職能"缺位"與"越位"問題仍很嚴重，特別是"越位"問題嚴重干擾了市場機制發(fā)揮配置資源的基礎性作用。能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在著周期性的大起大落，而且越是計劃性強的產(chǎn)業(yè)，波動的幅度越大(例如電力)。這樣的發(fā)展機制已嚴重制約了經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，已到了非改不可的程度。