“直接經濟損失”、“區(qū)域生態(tài)功能喪失程度”，作為確定突發(fā)環(huán)境事件級別的重要依據，目前評估缺乏統(tǒng)一的量化依據，給突發(fā)環(huán)境事件定級和責任追究工作帶來困難，也是造成環(huán)境案件“立案難、審理難、判決難”的重要原因所在。

環(huán)境保護部前不久印發(fā)的《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》(以下簡稱《方法》)，對評估標準等做出規(guī)范。《方法》起草至今，已在多起環(huán)境事件損害數(shù)額評估中應用，為政府部門事件定級、法院民事賠償判決以及公安機關刑事案件辦理提供了依據。

為使《方法》更好地服務于行政、司法等工作，本文選擇其中的關鍵技術要點進行歸納與解讀。

1.明確適用對象

《方法》適用于在中華人民共和國領域內突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段的環(huán)境損害評估工作。污染物排放、傾倒或泄漏等不構成突發(fā)環(huán)境事件，且沒有造成中長期環(huán)境損害的情形，也參照此方法進行評估。

由于評估工作對時效性要求較高(環(huán)境事件發(fā)生后污染損害評估應當于應急處置工作結束后30個工作日內完成)，需要開展中長期環(huán)境損害評估的，在應急處置階段的環(huán)境損害評估結束后，參照《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》進行后續(xù)評估。

2.簡化評估程序

為適應應急處置階段快速評估的需求，《方法》根據環(huán)境事件級別，提出分類的環(huán)境損害評估程序。

針對污染情況相對簡單、損害因果關系明確的一般環(huán)境事件，《方法》設計了《突發(fā)環(huán)境事件損害評估簡表》，由組織開展突發(fā)環(huán)境事件損害評估的單位或個人填報，以縮減損害評估的費用和時間。

對于涉及面廣、損害程度深、因果關系復雜的重大事件，則可以委托評估機構依據規(guī)范的程序進行：制定評估工作方案，通過走訪座談、現(xiàn)場踏勘等方式獲取環(huán)境損害信息，在此基礎上判斷污染物的泄漏量、污染路徑以及損害范圍和程度，最后計算可量化的應急處置費用、人身損害、財產損害以及生態(tài)環(huán)境損害等直接經濟損失;對于生態(tài)環(huán)境遭受損害的，要劃分生態(tài)功能喪失程度;最后，根據《方法》中提出的判定標準判斷是否需要啟動中長期損害評估。在此基礎上，出具環(huán)境損害評估報告。

在損失計算上，《方法》主要推薦采用現(xiàn)場勘查、調查問卷以及市場價值法等方法。實驗研究、模型推算以及大規(guī)模統(tǒng)計分析等方法主要在《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》中推薦使用。

3.明確界定直接經濟損失

《方法》對直接經濟損失的范疇進行了界定：直接經濟損失是與突發(fā)環(huán)境事件有直接因果關系的損害，為人身損害、財產損害、應急處置費用、生態(tài)環(huán)境損害以及應急處置階段可以確定的其他直接經濟損失的總和。

包括3層含義，一是強調事件與損害后果的因果性，即損害必須是由于環(huán)境污染、生態(tài)破壞或者應急處置行動造成，而不是由于地震、火災、爆炸或生產安全事故等其他原因造成。

二是強調事件與損害后果的直接性，必須是直接暴露在污染環(huán)境中的受體，或是生態(tài)破壞以及應急處置行動直接作用的對象發(fā)生的損害，由于這種直接損害而引發(fā)的其他類型損害，不屬于直接經濟損失范疇。

三是必須存在明顯的損害事實，即損害受體存在質量下降、功能受損等情況。

另外，為保護人體健康、財產以及生態(tài)環(huán)境所發(fā)生的必要的合理防護費用，也屬于直接經濟損失。

以財產損害為例，直接經濟損失必須是因污染、生態(tài)破壞或應急處置行動直接造成了財產損毀或價值減少，或為保護財產免受損失而支出了必要的、合理的費用，如漁民的漁具由于污染受到損壞不能使用，漁具的修復或重置費用屬于直接經濟損失，為避免損害繼續(xù)擴大清除漁具上的污染物屬于直接經濟損失，但由于漁具的損壞導致不能捕魚造成的收入損失，則屬于間接損失。

4.重點規(guī)范應急處置費用的計算內容和方法

從目前來看，應急處置行動發(fā)生的費用，是環(huán)境損害評估工作的重點。《方法》對應急處置費用的計算內容和計算方法進行了詳細規(guī)范。

應急處置行動主要包括污染控制、污染清理、應急監(jiān)測、人員轉移安置等行動。

“污染控制”主要指為防止污染物繼續(xù)擴散而采取的控制措施，如源頭阻止污染物泄漏、投加藥劑、筑壩截污等措施。

“污染清理”是指對環(huán)境中的污染物進行清除、處理和處置。“應急監(jiān)測”是指在突發(fā)環(huán)境事件應急處置期間，為發(fā)現(xiàn)和查明環(huán)境污染情況和污染損害范圍而進行的采樣、監(jiān)測與檢測分析活動。

“人員轉移安置”指應急處置階段，對受影響和威脅的人員進行疏散、轉移和安置等行動。

這些行動所發(fā)生的費用項主要由以下幾個方面組成：材料和藥劑費、設備或房屋租賃費、行政支出費用、應急設備維修或重置費用以及專家技術咨詢費等。

同時，《方法》的附件E還提出了各項費用的審核標準，主要是檢驗填報的數(shù)據是否符合完整性、邏輯性以及真實性原則。

完整性檢驗是指檢驗填報數(shù)據是否存在缺項漏項，提供的證明材料是否完整，例如雖在調查表中填報了損失項和損失數(shù)額，但沒有提供相應的購買合同或購買發(fā)票等憑據，則不能計入直接經濟損失。

邏輯性檢驗是指檢驗各指標項邏輯合理性，如申報的損失是否與本次污染事件直接相關等，如突發(fā)環(huán)境事件造成的自來水廠停產損失、電站發(fā)電損失、水庫供水損失或引水損失等屬于因突發(fā)環(huán)境事件造成的間接損失，不計入直接經濟損失。

真實性指檢驗是否存在虛報、瞞報等情況，例如在某突發(fā)環(huán)境事件損害評估時，事發(fā)地下游地方填報的水廠水質檢測費用為3970元/份，而根據當?shù)氐男姓聵I(yè)性項目收費標準，每份水質檢測費用應該為1735元/份，計算應以相關標準為準。

5.針對不同程度生態(tài)環(huán)境損害分別計算

突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，針對生態(tài)環(huán)境損害可能出現(xiàn)4種情況：

第一種情況，沒有造成生態(tài)環(huán)境損害，無需進行后續(xù)生態(tài)環(huán)境損害評估。

第二種情況，應急處置階段可以判斷和計算生態(tài)環(huán)境修復費用。例如有些危險化學品傾倒農田的事件，在開展應急處置階段的環(huán)境損害評估規(guī)定期限內即可明確污染物性質與處置方式，則根據生態(tài)環(huán)境的治理或修復方案實施費用計算生態(tài)環(huán)境損害，并計入直接經濟損失。這種情況下要求提供詳實的修復或恢復方案、方案預算明細以及可行性論證材料作為依據，否則不能計入直接經濟損失。

第三種情況，由于生態(tài)環(huán)境損害觀測或應急監(jiān)測不及時等原因導致?lián)p害事實不明確。例如有些突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生以后，污染物在環(huán)境介質中有短暫超標現(xiàn)象，是否造成生物體死亡、是否對生態(tài)功能造成長期影響不明確。然而責任方向環(huán)境中排放大量有毒有害污染物的事實確鑿，擴散的污染物也無法回收，基于污染者付費原則，責任方應為此付出一定的代價，可以采用虛擬治理成本法等環(huán)境價值評估方法計算損失，其數(shù)額計算結果可作為生態(tài)環(huán)境損害民事賠償?shù)囊罁捎跊]有實際支出費用，數(shù)額計算結果不應計入直接經濟損失。

第四種情況，造成的生態(tài)環(huán)境損害難以在應急處置階段內評估和計算。在這種情況下，可以在應急處置階段的損害評估報告中對情況加以說明，將生態(tài)環(huán)境損害放入中長期階段來評估。

6.為快速定性生態(tài)環(huán)境損害提供依據

環(huán)境保護部于2011年頒布的《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》規(guī)定：因環(huán)境污染造成區(qū)域生態(tài)功能喪失的屬于特別重大(Ⅰ級)突發(fā)環(huán)境事件;因環(huán)境污染造成區(qū)域生態(tài)功能部分喪失屬于重大(Ⅱ級)突發(fā)環(huán)境事件。

《方法》進一步給出如何判斷區(qū)域生態(tài)功能全部喪失和部分喪失的劃分標準。具體的評估標準包括污染物在環(huán)境介質中的濃度、優(yōu)勢物種死亡率、生態(tài)群落結構改變程度以及休閑娛樂功能損害程度4種指標。

7.明確應急處置階段人身損害的計算范圍

從人身損害特征看，污染導致的人身損害有短期顯性的，也有長期潛伏性的，有個體性傷亡，也有群體性損害。

由于評估對時效性的要求，潛伏性的損害難以在短期內顯現(xiàn)，因此難以在應急處置階段的損害評估中計算。群體性人身損害需要開展人群調查和統(tǒng)計分析，計算方法較為復雜也難以在這一階段完成評估。

因此，《方法》主要對短期內可以顯現(xiàn)、且易于評估的個體性人身損害評估范圍和方法做出規(guī)范。另外，突發(fā)環(huán)境事件還可能致受害人的精神遭受損害，但由于精神損害是一種人身非財產損害，具有間接損害性質，不屬于直接經濟損失范疇，因此《方法》中人身損害的評估范圍不包括精神損害。

對于長期潛伏性的、群體性的人身損害的因果關系判斷、損害的確認和計算，以及精神損害的計算，在《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》中做出規(guī)范和說明。

8.開展中長期評估的條件

發(fā)生下列情形之一的，需開展中長期評估：一是應急處置行動結束后，環(huán)境介質中的污染物的濃度水平超過了基線水平并在1 年內難以恢復至基線水平。

二是應急處置行動結束后，環(huán)境介質中的污染物的濃度水平或應急處置行動產生二次污染，對公眾健康、財產或生態(tài)環(huán)境構成的潛在威脅沒有完全消除。

如在某河段發(fā)生重金屬污染河道的突發(fā)環(huán)境事件后，當?shù)卣ㄟ^投加絮凝劑的方式對河水中的重金屬進行消沉，然而大量重金屬集中消沉在同一河段是否會造成持續(xù)的環(huán)境損害或引發(fā)健康風險，就需要進一步進行中長期損害評估和監(jiān)測。

9.《方法》與刑法釋義第338條的銜接

“兩高”關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋中，將“公私財產損失”作為辦理環(huán)境污染刑事案件的重要依據。需要明確的是，《方法》可以為“公私財產損失”定量化提供計算方法和依據，但刑法338條中的“公私財產損失”涵蓋范圍并不完全等同于《方法》中所指的“直接經濟損失”。

“兩高”司法解釋中，“公私財產損失”包括污染環(huán)境行為直接造成財產損毀、減少的實際價值，以及為防止污染擴大、消除污染而采取必要合理措施所產生的費用。

從這一定義來看，其所指的“公私財產損失”基本對應于“直接經濟損失”的財產損失和應急處置費用，但不包括“直接經濟損失”包含的人身損害與環(huán)境修復費用。

然而實踐中，法院、公安機關等部門在委托評估機構調查評估的函件中，往往要求將人身損害及環(huán)境修復費用的計算，包含在公私財產損失中。可見公私財產損失的范疇界定仍然存在爭議。

從國外經驗來看，美國交通部定義的公私財產損失包括應急處置費用、財產損害、環(huán)境損害，但不包括人身損害。其中環(huán)境損害包括了環(huán)境調查費用、修復費用、實驗成本、工程師或科學家等第三方費用，以及其他合理的成本。

關于公私財產損失合理范疇的界定仍需在司法實踐中不斷摸索，但有一點可以確定的是，無論是“兩高”司法解釋對公私財產損失的定義，還是美國的經驗，采用虛擬治理成本法等環(huán)境價值評估方法計算的損失數(shù)額，不能計入公私財產損失。