近日，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)發(fā)布了《土壤污染管理研究》報(bào)告，指出中國(guó)土壤污染治理應(yīng)抓住兩個(gè)重點(diǎn)，一是清潔土壤的保護(hù)，重點(diǎn)是清潔耕地土壤的保護(hù)；二是污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控。

繼出臺(tái)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》之后，國(guó)家正在制定《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。

　　
　　環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧在解讀“十三五”規(guī)劃建議時(shí)表示，編制實(shí)施土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃。協(xié)同推進(jìn)污染預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)三大舉措，著力解決土壤污染威脅農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康兩大突出問(wèn)題，到2020年，全國(guó)土壤污染加重趨勢(shì)得到遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，農(nóng)用地土壤環(huán)境得到有效保護(hù)，建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障。
　　
　　近日，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)合會(huì)”）發(fā)布《土壤污染管理研究》（以下簡(jiǎn)稱《研究》）報(bào)告，土壤污染已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)最嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。由于土壤污染，毒大米、鎘大米、毒土地、兒童血鉛問(wèn)題不斷出現(xiàn)，甚至在某些地方引起了恐慌，某種程度上導(dǎo)致了社會(huì)的不穩(wěn)定。
　　
　　“我們建議在正在研究制定的《土壤環(huán)境保護(hù)法》中，明確建立一個(gè)專門的基金，用于保障歷史遺留污染場(chǎng)地或污染地塊的治理。”《研究》項(xiàng)目中方組長(zhǎng)、武漢大學(xué)法學(xué)院教授王樹義對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析。
　　
　　三份土壤污染調(diào)查結(jié)果
　　
　　《研究》提出，最近的三份調(diào)查和研究表明，中國(guó)正面臨日趨嚴(yán)重的土壤污染問(wèn)題，農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量令人關(guān)注，礦業(yè)開采廢棄場(chǎng)地的土壤環(huán)境問(wèn)題突出，工業(yè)生產(chǎn)、礦業(yè)開采、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及大氣污染沉降成為中國(guó)土壤污染挑戰(zhàn)面臨的重要原因。部分地區(qū)土壤、基巖和地下水中某些金屬和元素本底值水平高也加劇了污染程度。
　　
　　根據(jù)環(huán)保部和國(guó)土部聯(lián)合發(fā)布的2005-2013年期間完成的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，全國(guó)土壤總超標(biāo)率為16.1％，耕地點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%，重污染企業(yè)及周邊土壤點(diǎn)位超標(biāo)率超過(guò)1/3。
　　
　　2015年，國(guó)土部中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布《中國(guó)耕地地球化學(xué)調(diào)查報(bào)告》，截至2014年，對(duì)13.86億畝耕地（占全國(guó)耕地總面積的68%）進(jìn)行了地球化學(xué)調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)已經(jīng)受到污染的耕地占到8%，其中重金屬輕微-輕度污染或超標(biāo)的點(diǎn)位比例占5.7%，重金屬中度-重度污染或超標(biāo)點(diǎn)位比例占2.5%。
　　
　　《地球化學(xué)研究》（Geochem Explore）雜志2014年發(fā)布的一項(xiàng)旨在評(píng)價(jià)中國(guó)土壤生產(chǎn)力和食品安全的全國(guó)性調(diào)查研究顯示，根據(jù)養(yǎng)分狀況和重金屬污染進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)，約60%的土壤評(píng)為清潔，29.5%的土壤評(píng)為次清潔，2.6%的土壤評(píng)為受污染。
　　
　　《研究》強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)土壤污染的一個(gè)重要特征就是污染物種類多、數(shù)量大，既有重金屬污染問(wèn)題，也有有機(jī)污染問(wèn)題；既有農(nóng)用地污染問(wèn)題，也有污染場(chǎng)地問(wèn)題；既有工業(yè)污染型的，也有農(nóng)業(yè)污染型和生活污染型的；既有人為活動(dòng)造成的，也有地質(zhì)過(guò)程造成的；既有污水灌溉造成的，也有大氣沉降以及固體廢物堆放、填埋和處理不當(dāng)造成的。”
　　
　　建議制定《土壤環(huán)境保護(hù)法》
　　
　　《研究》提出了中國(guó)的土壤污染治理的基本思路：制定一部專門性的土壤法律，把土壤污染管理納入法治軌道，為土壤污染管理提供基本的法律依據(jù)；抓住兩個(gè)重點(diǎn)，一是清潔土壤的保護(hù)，重點(diǎn)是清潔耕地土壤的保護(hù)；二是污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控。
　　
　　目前，《土壤污染防治法》已被列入十二屆人大的立法規(guī)劃。對(duì)此，王樹義分析，建議《土壤污染防治法》修改為《土壤環(huán)境保護(hù)法》，這不僅僅是名稱之變，而是立法目的的改變。
　　
　　“從我們國(guó)家基本的土壤環(huán)境狀況來(lái)看，大概80%以上土壤目前還是清潔土壤，保護(hù)清潔土壤可能是目前中國(guó)最大問(wèn)題，怎么保護(hù)清潔土壤不受到污染，不受到破壞，防止品質(zhì)下降，這可能是我們解決土壤問(wèn)題的最基本需求，也是我們制定法律的最基本目的。”王樹義分析。
　　
　　王樹義進(jìn)一步指出，“《土壤污染防治法》主要涉及土壤污染的預(yù)防和修復(fù)，調(diào)整對(duì)象范圍較窄”，“《土壤環(huán)境保護(hù)法》調(diào)整對(duì)象的范圍更寬，它全面涉及土壤環(huán)境的保護(hù)和改善、土壤資源的合理利用、土壤污染預(yù)防、污染土壤的治理或修復(fù)、污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控以及污染場(chǎng)地的再開發(fā)利用等系列問(wèn)題。”
　　
　　“除制定法律之外，還要制定完整科學(xué)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。我們現(xiàn)在有土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)但是很零散，不成體系。”王樹義分析，土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)考慮分類、分區(qū)制定土壤標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)在不應(yīng)當(dāng)求大，可以有持續(xù)改進(jìn)。
　　
　　《報(bào)告》外方組長(zhǎng)、阿美科福斯特惠勒環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施公司副總裁兼首席技術(shù)專家WitSiemieniuk強(qiáng)調(diào)，土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定要慎重，建議開一個(gè)峰會(huì)，將立法機(jī)構(gòu)、銀行、融資、保險(xiǎn)公司、房產(chǎn)開發(fā)商、NGO等領(lǐng)域的人都請(qǐng)過(guò)來(lái)，一起來(lái)貢獻(xiàn)他們的智慧。
　　
　　重點(diǎn)治理歷史遺留污染場(chǎng)地
　　
　　在污染土壤的治理上，《報(bào)告》建議區(qū)別對(duì)待和處理三個(gè)不同時(shí)期的土壤污染問(wèn)題：特殊處理歷史遺留的土壤污染；積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前重大、緊急的土壤污染問(wèn)題，控制其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；嚴(yán)格規(guī)范土壤環(huán)境法律頒布后的土壤環(huán)境行為，防止產(chǎn)生新的土壤污染。
　　
　　“現(xiàn)有的土壤污染問(wèn)題，許多都是歷史遺留的。其中，或者現(xiàn)在已經(jīng)難以找到污染場(chǎng)地原使用權(quán)人，或者雖然可以找到原使用權(quán)人，但其已經(jīng)破產(chǎn)，實(shí)際不具備對(duì)污染場(chǎng)地的治理或修復(fù)能力。這是世界上許多國(guó)家在處理土壤污染問(wèn)題上碰到的共性問(wèn)題。”王樹義分析。
　　
　　《報(bào)告》提出，治理或修復(fù)歷史遺留的污染場(chǎng)地，除了明確相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任之外，還必須解決資金支持問(wèn)題。
　　
　　“從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立一個(gè)專門用于保障歷史遺留污染場(chǎng)地治理、修復(fù)的基金是非常必要的。它既可以用于保障重大的、大規(guī)模的歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)，也可用于保障一般可再開發(fā)利用的污染場(chǎng)地的修復(fù)，還可用于處理污染場(chǎng)地產(chǎn)生的重大、緊急的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。”王樹義解釋。
　　
　　根據(jù)《報(bào)告》，設(shè)立歷史遺留污染場(chǎng)地的治理或修復(fù)基金，需要解決五個(gè)問(wèn)題。
　　
　　具體而言：第一，基金的資金來(lái)源。來(lái)源于政府財(cái)政還是企業(yè)？如果來(lái)源于政府財(cái)政，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明為什么？如果來(lái)源于企業(yè)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明來(lái)源于哪些企業(yè)和為什么來(lái)源于那些企業(yè)；第二，資金來(lái)源的長(zhǎng)期性或可持續(xù)性；第三，基金的使用，其中，國(guó)家和地方層面如何使用，應(yīng)有明確的規(guī)定；第四，基金的使用標(biāo)準(zhǔn)，包括基于污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控的標(biāo)準(zhǔn)；第五，基金的管理及其使用情況的公開。
　　
　　《報(bào)告》提出，應(yīng)當(dāng)采取財(cái)政激勵(lì)措施，鼓勵(lì)污染場(chǎng)地再開發(fā)活動(dòng)。再開發(fā)財(cái)政激勵(lì)措施可包括稅收和免除相關(guān)費(fèi)用征收以鼓勵(lì)土壤修復(fù)活動(dòng)。例如通過(guò)財(cái)政返還鼓勵(lì)對(duì)土地修復(fù)的投資，通過(guò)土地利用規(guī)劃提高修復(fù)的污染場(chǎng)地的價(jià)值等。