撇去表面上看來帶有部門利益色彩爭奪的浮沫，關(guān)于“金融國資委”的爭議，實質(zhì)關(guān)乎中國金融國有資本出資人管理機制的取向

　　在國有銀行重組上市已接近尾聲之際，2006年金融界最后的懸念，集中在即將召開的全國金融工作會議上。

　　從規(guī)格到議題，全國金融工作會議都不同于每年例行召開的中央金融工作會議。這一會議此前只在1997年和2002年底召開過兩次，每次都推出金融改革及相應(yīng)的機構(gòu)改革等重大舉措。比如1997年會議，決定央行自身管理體制變革的大手術(shù)，并成立四大資產(chǎn)管理公司，以處理從四大行剝離的不良資產(chǎn)；2002年會議，撤消中央金融工委，成立銀監(jiān)會，并成立國有銀行改革領(lǐng)導(dǎo)小組，醞釀、統(tǒng)籌、部署國有銀行改革方案，最終組建中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司（下稱匯金公司）主導(dǎo)中國銀行業(yè)的重組上市（參見附表“三次金融工作會議主要內(nèi)容”）。

　　原訂于今年11月召開的第三次全國金融工作會議，早在今年初即已醞釀。各相關(guān)部門為此分頭成立十大專題調(diào)研小組，為大會提供決策依據(jù)。其中一個重要課題，是如何完善金融國有資本的管理體制。半年前，財政部就此提出方案，建議成立新的機構(gòu)平臺——“金融國資委”，專司國有金融資本管理。但在部門征求意見階段時引發(fā)爭議，至今懸而未定。

　　遲至年底，這一會議并未如人們早先預(yù)期舉行，一般認為將推遲至明年2月。《財經(jīng)》獲悉，各方對“誰來掌管國有金融資本”的問題主張迥異，應(yīng)是全國金融工作會議推遲召開的原因之一。與此同時，最近關(guān)于“金融國資委”的爭議再次見諸報端。

　　據(jù)了解，財政部的主要思路是：在該部金融司的基礎(chǔ)上成立獨立的金融國資委，“管人管事管資產(chǎn)”，代表國家行使金融資產(chǎn)出資人權(quán)利；在金融國資委下，設(shè)幾大金融控股公司，匯金公司為其中之一；或是保持匯金現(xiàn)由國家外匯管理局管理的現(xiàn)實，金融國資委只管理匯金之外的其余金融資產(chǎn)。

　　與之相應(yīng)，官產(chǎn)學(xué)各界均有意見，反對再以這種行政化的方式實施金融資本管理的聲音也很強烈，傾向于堅持現(xiàn)有改革成果，即落實出資人責(zé)任，把匯金公司辦成控股公司；國務(wù)院、財政部及相關(guān)部門可以通過委派董事的形式參與公司治理，實現(xiàn)對國有資本的市場化管理。

　　無論哪種方案，匯金公司都是焦點所在。“即使本次金融工作會議不提金融國資委，也需要對匯金有個說法。”一位監(jiān)管當(dāng)局的高級官員分析說。

　　撇去表面上看來帶有部門利益色彩之爭的浮沫，這一爭議的實質(zhì)，是金融國有資本出資人管理機制改革的取向問題。

　　缺位已久
　　金融國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的一個組成部分。

　　國有資產(chǎn)劃分為經(jīng)營性、行政事業(yè)性、資源性三種，經(jīng)營性國資中又區(qū)分為金融和非金融類。1998年以前，金融國資的基礎(chǔ)管理工作，由財政部歸口管理的副部級機構(gòu)國有資產(chǎn)管理局負責(zé)。據(jù)財政部金融司有關(guān)人士介紹，當(dāng)時對國有資產(chǎn)管理還未形成明確的理念，很長時間都處于摸清家底的階段中。所謂“基礎(chǔ)管理工作”，主要為“清產(chǎn)核資”。

　　在1998年的機構(gòu)改革中，國有資產(chǎn)管理局被撤銷，原職能并入財政部。金融類和非金融類國資的基礎(chǔ)管理職能分別劃歸財政部金融司、企業(yè)司。同年，為防范金融風(fēng)險，防止地方政府過度干預(yù)金融，中央金融工委成立，集中央屬金融機構(gòu)的人事權(quán)，并在金融工委的框架里建立金融機構(gòu)外部監(jiān)事會制度，實際履行部分出資者職能。

　　這個階段，對于金融類國有資產(chǎn)，實際形成了金融工委和組織部管人事、勞動部管工資社保、財政部管財務(wù)、央行管業(yè)務(wù)發(fā)展、計委管投資的“五龍治水”架構(gòu)。

　　2003年的機構(gòu)改革又對這一架構(gòu)進行了重大調(diào)整：成立國資委，專職管理非金融類國有企業(yè)；金融工委被撤銷，主要部門并入從央行分出的銀監(jiān)會，有關(guān)央屬金融機構(gòu)的中共組織關(guān)系管理分別放在銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會；原外部監(jiān)事會按公司治理原則，成為金融企業(yè)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

　　在上述階段，財政部金融司一直承擔(dān)以下職能：繼續(xù)負責(zé)金融機構(gòu)國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理，即相關(guān)的統(tǒng)計備案工作；負責(zé)金融機構(gòu)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、劃轉(zhuǎn)處置管理，監(jiān)交國有資產(chǎn)收益；擬定金融機構(gòu)的資產(chǎn)與財務(wù)管理制度并監(jiān)督其執(zhí)行，如金融企業(yè)會計制度、商業(yè)銀行的撥備和核銷政策及報批等。可以發(fā)現(xiàn)，除了不具備人事權(quán)，財政部金融司實際基本擔(dān)負著出資人的大部分職能。

　　從國際經(jīng)驗來看，國家財政部作為金融國有資本的出資人代表，有名正言順之處。

　　金融企業(yè)和其他企業(yè)最大的不同在于其外部性。銀行破產(chǎn)對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟體系沖擊太大；即使是私有銀行，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，最后也可能不得不由財政埋單。銀行業(yè)不良資產(chǎn)損失即為隱性財政赤字，這也是世界上大部分國家由財政部管理金融行業(yè)的原因。因此，在國有金融資本管理方面，財政部本應(yīng)發(fā)揮比央行更大的作用。

　　但遺憾的是，中國的財政部門從未真正成為國有金融資本的代表。長期以來，財政部門從未真正獲得授權(quán)，只相當(dāng)于國家的會計和出納；而中國一直是“吃飯財政”，在預(yù)算和預(yù)算外資金管理、地方和中央財政的關(guān)系上，也存在太多混亂和糾葛。這一切使得財政從未真正承擔(dān)起出資人的職責(zé)，也未在有效推進國有金融機構(gòu)改革上有所建樹。

　　1998年，也是在當(dāng)時人民銀行的推動下，財政部發(fā)行了2700億元特種國債，為四家國有銀行補充資本，并成立四大資產(chǎn)管理公司，處置四大行剝離的1.4萬億元不良資產(chǎn)。然而，這次改革由于目標(biāo)不清晰，配套改革不到位，四家國有銀行面貌改善有限。

　　至2001年，中國正式加入WTO，銀行業(yè)開放確定了五年過渡期。此時的四大國有商業(yè)銀行與國際標(biāo)準(zhǔn)仍然存在巨大差距，財務(wù)重組的缺口巨大，二次注資被再度提上日程。由于財政部不愿再次埋單，對中行、建行進行改革的主導(dǎo)權(quán)落到央行肩上。

　　匯金出世

　　繼今年10月中國工商銀行成功IPO并受到市場熱烈追捧以來，中國國有銀行帶動國內(nèi)外上市的中外銀行股板塊，已成為國內(nèi)外資本市場的大熱門——很難想象，這些銀行在2003年前，還是被國內(nèi)外專家宣布為技術(shù)性破產(chǎn)的瀕危機構(gòu)。

　　國有銀行股的受寵，除去經(jīng)濟周期上升的外在因素，此前它們進行的一系列創(chuàng)造性的財務(wù)重組亦功不可沒。直接推動這幾家銀行重組與改革的匯金公司，更是因之備受矚目。

　　匯金公司成立于2003年12月16日，是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)組建的國有獨資投資公司；注冊資本450億美元，來自國家外匯儲備。公司成立兩周后，匯金公司即向中國銀行和中國建設(shè)銀行注入450億美元的外匯儲備。2005年，匯金再次向工商銀行注資150億美元。

　　“這次重組與1998年不同，是真金白銀的投入，而不是賬面上的調(diào)整，因此才引發(fā)了市場的追捧。”熟諳中國金融改革歷程的JP摩根中國區(qū)總裁李小加曾對《財經(jīng)》記者如此解釋。

　　當(dāng)時，負責(zé)外匯儲備管理的國家外匯管理局對外宣布稱，用外匯儲備向試點銀行注資，不是財政撥款，而是資本金投入。外匯管理局為管理好這部分資產(chǎn)，依法注冊成立了匯金公司，負責(zé)向試點銀行注資；并作為出資人，督促銀行落實各項改革措施，完善公司治理結(jié)構(gòu)，力爭股權(quán)資產(chǎn)獲得有競爭力的投資回報和分紅收益。

　　匯金公司成立之初，外界曾認為它只是國家用以實現(xiàn)外匯注資的一種特殊政策工具（SPV），并不具備管理金融資產(chǎn)的實體功能。但事實證明，匯金的抱負和影響遠不止于此。成立之后不久，匯金不僅僅在幫助幾家國有銀行財務(wù)重組、推動公司治理改革方面不遺余力，還向幾家大銀行派出了專職股權(quán)董事，以期更好地實現(xiàn)董事會的監(jiān)督職能，并積極要求銀行分紅、落實投資收益權(quán)。

　　在很大程度上，匯金公司與此前成立的國資委功能相近，都在力圖扮好國有資產(chǎn)出資人代表的角色。不過，匯金公司的操作采取的是更接近于市場化而非行政管理的方式。

　　“我們和銀行是股東和企業(yè)的關(guān)系，不存在行政上下級關(guān)系，也不走行政公文式的溝通渠道。”匯金公司銀行處一位負責(zé)人說。匯金公司總經(jīng)理謝平在2004年9月履新一個月后接受《財經(jīng)》雜志專訪時則稱：匯金是個沒有行政級別的國有獨資企業(yè)。

　　兩年多來，幾家國有商業(yè)銀行改制上市，國際市場的反響一次比一次熱烈，匯金亦賺得盆滿缽滿。數(shù)據(jù)顯示，僅三家銀行上市前對匯金公司的分紅就高達370億元。加上轉(zhuǎn)讓股份的收入，匯金收益已近千億元。謝平亦在公開場合證實，近兩年匯金公司從國有商業(yè)銀行改制上市中獲得的賬面回報，已經(jīng)遠遠超過此前的注資。有學(xué)者甚至估計，過去兩年匯金公司投資產(chǎn)出的凈回報高達200%。由此，央行動用外匯儲備注資、成立匯金做實出資人的設(shè)計，也被認為是“成功而大膽的創(chuàng)舉”。

　　到目前為止，央屬近20家金融機構(gòu)中，超過半數(shù)的金融資本列入?yún)R金麾下，包括交行、建行、中行、工行等。同時，匯金還直接、間接控股、參股了十家左右的大小券商（參見“匯金控股、參股金融機構(gòu)表”）。此外，農(nóng)業(yè)銀行、光大銀行和另外三家政策性銀行等，都在熱盼得到匯金的注資。

　　截至2005年7月，匯金公司投資的金融資本近5000億元，管理的金融資產(chǎn)接近國有金融資產(chǎn)總量的一半。如果對農(nóng)業(yè)銀行和政策性銀行的注資方案被接受，匯金控股、參股的企業(yè)將覆蓋絕大多數(shù)的央屬國有金融企業(yè)，而成為國有金融資本的最大代言人。

　　董事會的爭議
　　盡管國有銀行改革在資本市場上如魚得水，但匯金公司的內(nèi)部運作卻非一帆風(fēng)順。

　　2004年10月，建行在不利環(huán)境下完成了海外上市，市場似乎是在一夜之間扭轉(zhuǎn)了對國有銀行的看法，從此前的不屑一顧轉(zhuǎn)為爭相競購。與此同時，“國有資產(chǎn)賤賣論”、“金融安全論”也隨之鼓噪一時。進而，外界對于匯金公司主導(dǎo)的外匯注資、引入戰(zhàn)略投資者、海外上市的金融改革模式和具體操作過程，在認識上也逐漸出現(xiàn)分歧。

　　匯金公司的首屆董事會共有九名成員，分別由財政部、中國人民銀行和國家外匯管理局派員組成。自財政部前金融司司長徐放鳴因受賄案落馬被免去董事后，目前財政部在匯金董事會占有兩席。在建行上市后，來自財政部的董事開始在匯金董事會諸多重大問題上提出不同意見。

　　2005年4月，工行的財務(wù)重組方案出爐。與先期幾乎同時完成重組的中行、建行方案不同，工行的原有資本金不再全部沖銷壞賬，而是只沖銷一半。這意味著原股東財政部可以保留50％的股權(quán)，匯金持有另外50％。隨后，工行向資產(chǎn)管理公司按50％的面值剝離7000億元不良資產(chǎn)，與資產(chǎn)管理公司報價30％之間的差額，則全部由央行發(fā)行票據(jù)來負責(zé)償還。

　　此外，央行和財政部曾就農(nóng)行重組的方案進行初步磋商。據(jù)悉，當(dāng)時財政部提出，農(nóng)行應(yīng)像其他三行一樣整體上市，由央行發(fā)行票據(jù)，剝離農(nóng)行高達近萬億元的不良貸款，而財政部仍為農(nóng)行100％的控股股東。此次商討，終因雙方意見分歧過大而沒有任何結(jié)果。

　　2005年10月，在中行引進戰(zhàn)略投資者時，財政部董事對蘇格蘭銀行“一拖二”的入股結(jié)構(gòu)和淡馬錫10％的入股比例，也表示了反對，淡馬錫的最終入股比例降至5％。中行董事會此前已然批準(zhǔn)了原有引資方案，事后則被作為大股東的匯金公司董事會否決。這一與《公司法》不合的做法，在當(dāng)時引起了不小的波瀾，更將匯金公司內(nèi)部的決策矛盾顯性化。

　　另據(jù)《財經(jīng)》記者采訪獲知，在匯金受命挽救眾多瀕危券商和對政策性銀行注資等問題上，來自財政部的董事亦表示了不同意見；其理由在于，匯金作為國有機構(gòu)，獲得的收益和分紅本應(yīng)計入財政的大賬，由財政部而非匯金公司“自己”來決定投資去向。

　　更為離奇的是，據(jù)《財經(jīng)》記者獲知，匯金公司追加注資，修改章程，更換董事、董事長等一應(yīng)工商登記變更手續(xù)，至今尚未完成。比如，匯金需要追加150億美元的資本、希望以現(xiàn)外管局局長胡曉煉接替郭樹清任董事長、增選審計署金融司司長范鵬進入董事會等，均沒有完成程序。這是因為匯金公司交至國家工商局的資料，雖有國務(wù)院的密函批示，但缺少國務(wù)院的正式任命和可供公開查閱的文件，因此不能完成變更。

　　事實上，圍繞著匯金公司的一系列爭論，其根本原因在于匯金公司并沒有獲得法律上的授權(quán)，擔(dān)任國有金融資產(chǎn)出資人代表。“名不正則言不順”，在具體運作中，不同管理部門間出現(xiàn)不同的理解和訴求，也就不足為奇了。

　　“匯金模式”之惑

　　匯金公司的設(shè)立，一方面是推動金融改革的創(chuàng)新之舉，另一方面也是限于形勢下的“次優(yōu)選擇”。在專家看來，規(guī)范操作的程序應(yīng)當(dāng)是由全國人大通過立法，對匯金公司管理國有金融資產(chǎn)的受托關(guān)系、使命、行為規(guī)范予以明確，并對其組織形式予以界定。

　　然而，在2003年底金融改革迫在眉睫的環(huán)境下，要一口氣完成這樣的程序不免過于理想化。最終，匯金公司只是經(jīng)過了行政授權(quán)但缺少立法授權(quán)，因此并未能厘清和明確國家與匯金之間的委托代理關(guān)系。

　　當(dāng)時即有識者擔(dān)心，由于不能理順各部門之間的權(quán)利責(zé)任關(guān)系，匯金模式在未來的操作中會難免招惹物議，事態(tài)的演進不幸佐證了這一點。

　　由于法律地位缺失，“匯金模式”的一個瑕疵在于它與央行的“血緣”關(guān)系。雖然匯金和央行都聲稱互相之間沒有任何關(guān)聯(lián)，匯金是獨立運作的投資公司，央行和財政部、外管局一樣，僅在匯金董事會占有同等的席位，但這仍不能使外界百分之百信服。因為匯金的全部資本金來自外匯儲備，按照《中國人民銀行法》規(guī)定，央行分管的外匯管理局負責(zé)對其保值增值。

　　“這樣人們就會質(zhì)疑，央行和匯金的行為是否會隱含著利益沖突，這種利益沖突在短期內(nèi)或許不會暴露，但可能未來會出現(xiàn)，這也是外界抨擊匯金模式的原因之一。”一位金融專家稱。

　　事實上，為金融改革而生的匯金公司在危機處理過程中，不僅沒有及時完善其法律地位，反而承擔(dān)了更多、更復(fù)雜的救助角色。2005年下半年，證券市場哀鴻遍野之際，匯金入股了大量國有和股份制券商，甚至為其提供短期流動性貸款，總額高達120億元。匯金的全資子公司中國建銀投資公司，入股的券商數(shù)量之多更令人眼花繚亂，其中大量是原屬于地方性金融機構(gòu)如南方證券、華夏證券、西南證券、齊魯證券等。

　　央行最近發(fā)布的《2006年10月金融市場運行情況》顯示，中國建銀投資于2006年10月在銀行間市場發(fā)行一年期金融債30億元。外界猜測，這是為了緩和大舉收購券商帶來的再貸款流動性壓力。

　　雖然通過匯金公司實施類似最后貸款人職責(zé)，要比央行直接動用再貸款救助更有效率，但此舉使得外界對匯金和央行的關(guān)系產(chǎn)生了懷疑：匯金作為國有金融資本出資人職能的使命，是否與央行金融穩(wěn)定的政策職能混為一談、產(chǎn)生角色沖突？

　　從維護央行獨立性角度出發(fā)，央行顯然不宜長久介入?yún)R金這種具體的管理。當(dāng)然，匯金公司亦有難言的無奈。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，匯金實施部分救助性投資，并不屬于自身主動的擴張行為，而是承擔(dān)了國務(wù)院賦予的階段性任務(wù)。資金來源是股權(quán)投資的收益和分紅，并未動用新的外匯儲備。匯金公司有關(guān)高層曾表示，未來三到五年，匯金將相機退出部分證券公司。

　　“匯金公司遇到的質(zhì)疑，從本質(zhì)上講是由于中國缺乏一個整體的‘國家資產(chǎn)負債表’概念造成的。”一位有著長期金融監(jiān)管經(jīng)驗的專家對《財經(jīng)》解釋說。

　　匯金公司的成立，在某種程度上是為了規(guī)避財政注資需要人大立法的障礙。但事實上，無論是用財政資金、央行再貸款還是外匯儲備為銀行沖銷壞賬和彌補資本金，或是為瀕危券商重組提供資金，最終都會反映為全體人民的稅負。由于缺乏“國家資產(chǎn)負債表”的概念，外匯儲備、央行再貸款與國債發(fā)行之間沒有形成良好的協(xié)調(diào)機制，這會造成各個部門畫地為牢的局面：在債務(wù)危機時推脫責(zé)任，而在資產(chǎn)溢價時又會爭奪相應(yīng)控制權(quán)。

　　“金資委”動議

　　相對于匯金模式的艱難探索，財政部近年來在擬定一個宏大的國有資產(chǎn)管理體制的計劃。

　　一方面，財政部積極推行國有資本經(jīng)營預(yù)算改革，即通過編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，收緊對國有機構(gòu)“財權(quán)”的管理。

　　另一方面，財政部也正在完善各種國有資產(chǎn)法規(guī)，希望能做實在各個領(lǐng)域的國有出資人職能。7月1日，財政部獲得政府授權(quán)，負責(zé)行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)的正式管理權(quán)。11月24日，財政部金融司起草的《金融類企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》正式頒布。

　　在金融領(lǐng)域，財政部金融司為全國金融工作會議準(zhǔn)備的提案稱，要仿照國資委的形式成立金融國資委，建造一個管人、管事、管資產(chǎn)、具有行政色彩的監(jiān)管平臺，將匯金公司及其旗下的中國建銀投資有限責(zé)任公司都納入其中。

　　在財政部看來，即使不將匯金公司旗下的金融機構(gòu)算在內(nèi)，也有必要成立統(tǒng)一的國有金融的出資人機構(gòu)。“從戶數(shù)來講，還有大量國有金融企業(yè)，包括政策性銀行、農(nóng)業(yè)銀行、保險公司、信托公司、資產(chǎn)管理公司，以及大量的中、小國有或國有控股、參股金融機構(gòu)存在。”一位財政部金融司官員稱。

　　然而，財政部關(guān)于金融國資委的提案在書面征求各部門意見時，遭到了諸多爭議。

　　這些反對意見可概括為幾類。首先，在確定了股份制改造的大方向后，國有資產(chǎn)的概念已經(jīng)需要更新為國有資本的定義。

　　其次，這一機構(gòu)即使設(shè)立，也不是監(jiān)管機關(guān)，僅僅是出資人的代表，應(yīng)按照現(xiàn)代公司治理的基本原則進行運作，不應(yīng)具備行政權(quán)力。所謂“管人管事管資產(chǎn)”的提法需要與時俱進，進行改革。

　　由于“金融國資委”的動議多少帶有從現(xiàn)有國資委運作中“吸取經(jīng)驗”的含義，對此，批評者認為，國資委從成立至今，并未擺脫政資不分的嫌疑。所謂“管人管事管資產(chǎn)”的提法帶有行政監(jiān)督的含義，即集監(jiān)管部門與投資人于一身。這樣的行政權(quán)力最容易導(dǎo)致設(shè)租尋租行為。

　　“不管誰來管，搞成那種戴著國徽章、事業(yè)部制、上下級關(guān)系的政府機構(gòu)肯定不行。”匯金公司有關(guān)人士對此評價。

　　其三，現(xiàn)在央屬金融企業(yè)近20家，占據(jù)所有金融資產(chǎn)的70％左右，其中一半以上資產(chǎn)已在匯金的控股、參股之列；除幾家保險集團外，三家政策性銀行、四家資產(chǎn)管理公司和農(nóng)業(yè)銀行都正面臨改制，其改制的要求比成立一家行政單位把他們管起來要迫切得多。其余部分戶數(shù)雖近400之多，但為各個層級的國有企業(yè)持有股份，實際是在各級國資委的管轄當(dāng)中。既然如此，有何必要專門成立金融國資委？

　　其四，《中國人民銀行法》規(guī)定，國家外匯管理局有對外匯儲備投資管理、保值增值的職能。匯金的資本金來自外匯儲備，因此匯金應(yīng)向國家外匯管理局負責(zé)。如果要劃歸財政部的話，或者需修改法律，或者由財政發(fā)債從匯金贖買股權(quán)。

　　“這里的爭奪更加針鋒相對。包括在銀河證券金融控股公司的架構(gòu)中，都是匯金替財政部出的錢。”一位了解內(nèi)情者說。

　　歸結(jié)到底，這是個誰來管、怎么管金融國有資本的問題。“和幾年前不同，大家對于應(yīng)不應(yīng)該有金融國有資本出資人已經(jīng)有共識，現(xiàn)在是在討論模式的選擇。”國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長張承惠說。

　　總體而言，目前對于金融國有資產(chǎn)需要什么樣的出資人以及如何管理，曾經(jīng)有過爭論，也探討過三種模式，即對匯金公司賦權(quán)、成立獨立的金融國資委，以及由財政部金融司行使管理職能。

　　比較而言，成立獨立的金融國資委成本最高，行政色彩濃厚，但追求利益最大化的職能可以和公共政策的目標(biāo)相分開；由財政部金融司代行職能，成本最小，但其行政色彩強烈，職能定位不強，且追求利益最大化的職能和財政部本身公共財政職能目標(biāo)存在沖突。

　　“不管哪種模式，首先都要確定國有金融資本擔(dān)當(dāng)什么使命？要不要承擔(dān)國家金融安全和金融穩(wěn)定的責(zé)任？如何把握政策性和商業(yè)性的平衡點，是否及怎樣把二者分開？”財科所副所長劉尚希表示。

　　“如果讓匯金升格，直接歸國務(wù)院管，同時為其立法，確定行為規(guī)范，是一個可行的辦法。”央行金融穩(wěn)定局的一名研究人員表示。在這種思路下，沒有必要一定成立金融國資委。他們援引新加坡的例子稱，新加坡國有資產(chǎn)的管理和部分外匯儲備的投資，由財政部將資產(chǎn)信托給淡馬錫、新加坡政府投資公司（GIC)管理。淡馬錫、GIC等都是受托人角色，相當(dāng)于政府設(shè)立的基金公司。

　　銀監(jiān)會主席助理王兆星對《財經(jīng)》記者表示，國有商業(yè)銀行改革完善的公司治理，必然要和科學(xué)有效的國有金融資本管理體制相配套，對國有資本出資人的定位、主體的確認、責(zé)任義務(wù)的清晰化，以及如何對國有資本的運作監(jiān)督管理，如何進行問責(zé)，確實已經(jīng)提到整個金融體制改革的議事日程。

　　“這是一個大的體制變動，牽涉到各個方面，很復(fù)雜。我估計會有一個反復(fù)討論和研究的過程。”王兆星說。

　　淡馬錫模式？
　　撇開匯金的“先天不足”因素，多數(shù)專家還是認為匯金模式更接近市場。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉介紹，當(dāng)初匯金模式的設(shè)計借鑒了新加坡淡馬錫公司的一些做法。新加坡的淡馬錫模式作為國資管理體制模式之一，在新興國家中頗有示范作用。到目前為止，在世界范圍內(nèi)私有化浪潮背景下，新加坡是保持了相當(dāng)一部分國有投資、且運行效果堪稱良好的一種模式（參見“辨識淡馬錫”）。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長張承惠、宏觀部部長魏加寧和社科院金融所所長李揚都認為，借鑒淡馬錫模式，由國家指定機構(gòu)行使金融資產(chǎn)出資人權(quán)利，但在管理方式上擺脫行政管理的舊思維，采用委托一個或幾個獨立的專業(yè)性機構(gòu)比如匯金公司進行市場化管理，應(yīng)該是好的嘗試。

　　受此啟發(fā)，他們認為，匯金對于其管理的這部分金融資產(chǎn)，可以如同淡馬錫那樣視為受托人，至于受托于財政部或者央行都可以接受。淡馬錫運作的核心，在于用私營部門的方法來經(jīng)營國有企業(yè)，并通過資本市場建立資本進入和退出的通道。這包括依靠法人治理而不是行政權(quán)力來實施管理；為董事會逐步引進高比例的獨立董事和專業(yè)人才等；也包括市場能做的事就由市場來做，政府企業(yè)應(yīng)適時退出。

　　有意思的是，有關(guān)部門倡導(dǎo)在金融領(lǐng)域復(fù)制國資委模式的同時，國資委在很大程度上正在試圖學(xué)習(xí)淡馬錫的經(jīng)驗，構(gòu)建像匯金公司一樣的控股平臺，管理非金融類國有資產(chǎn)。據(jù)悉，國資委迄今已經(jīng)派遣了四期考察團，分別對淡馬錫的董事會運作等內(nèi)容作出調(diào)研報告，也曾到匯金取經(jīng)。11月6日，國資委副主任邵寧宣布，國資委正在一些國有企業(yè)集團層面進行試點，向試點企業(yè)董事會移交權(quán)利。截至今日，國資委的這一試點已經(jīng)擴大至19家。用世界銀行國企改革專家張春霖的話說，通過董事會來管理，是國資委作出的最為重大的改革決定。

　　如果國資委董事會試點成功，國資委就可以像淡馬錫一樣，通過管董事來管“人、事和資產(chǎn)”，可以把相當(dāng)部分日常管理交給董事會， 董事會有權(quán)任命企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子，根據(jù)經(jīng)營目標(biāo)年底考核業(yè)績，業(yè)績和領(lǐng)導(dǎo)人薪酬掛鉤，不行的就免掉。這樣，國資委就不至于變成國有企業(yè)的“婆婆加老板”。不過，實現(xiàn)這個路徑的核心環(huán)節(jié)是董事會能否真正發(fā)生作用，如果所謂董事會治理實際上還是一把手說了算，這種情況下國資委仍不得不是“婆婆加老板”，加強對企業(yè)的管理，一方面國資委不堪重負，另一方面會重蹈政府行政干預(yù)代替企業(yè)管理的覆轍。

　　國資委在借鑒淡馬錫模式的同時，匯金公司是否應(yīng)當(dāng)復(fù)制一頂金融國資委的“帽子”？有關(guān)專家表示，非金融類國企和金融類國企差別很大，前者龐大的資產(chǎn)遍布眾多行業(yè)和企業(yè)，因此，國資委模式是在政府總的框架下設(shè)立一個所有權(quán)代表機構(gòu)，實現(xiàn)所有者職能和政府其他社會管理職能相分離。這在政府仍打算控制相當(dāng)部分國有資本的情況下，不失為一個好的選擇。但國資委的模式和金融國資委的模式不一定有很大的類比關(guān)系。因為金融國有資本雖然數(shù)量驚人，涉及資產(chǎn)動輒萬億元計，但資產(chǎn)比較集中在幾家大銀行和金融控股集團。關(guān)鍵是，現(xiàn)在匯金已在內(nèi)部管理和機制上取得一些改革的進展，沒有充分理由認為匯金模式會帶來危機。

　　銀監(jiān)會主席助理王兆星認為，從監(jiān)管者的角度看，各種各樣的模式進行比較的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)是如何盡量減少行政的色彩，最終有利于完善銀行的公司治理結(jié)構(gòu)，更有利于提升銀行等金融機構(gòu)的國際競爭力和風(fēng)險管理。

　　突破“官本位”窠臼

　　在金融資本的管理問題上，除了模式的選擇，還有一個敏感的話題，即人事管理。

　　在2003年的機構(gòu)改革中，金融機構(gòu)的“人事權(quán)”，實際從金融工委轉(zhuǎn)移到各監(jiān)管當(dāng)局，“代管黨的組織關(guān)系”。對此，外界一直有所擔(dān)憂，認為可能會損害監(jiān)管部門的獨立性。

　　事實上，無論是組織部門、國資委或擬議中的金融國有資本出資人機構(gòu)，作為國家股東和利益的代表，完全可以在股份制改造完畢的國有企業(yè)里，只管向董事會派出并考核董事，通過董事會來完成“管人管事管資產(chǎn)”的市場化轉(zhuǎn)換。

　　中國國際金融公司經(jīng)濟學(xué)家哈繼銘表示，從國際經(jīng)驗看，金融資產(chǎn)的管理不應(yīng)與政府發(fā)生直接關(guān)系，投資的方針、重大戰(zhàn)略決策毫無疑問需要政府參與把關(guān)，但是高管人事任免最好遠離政府，而應(yīng)該多一些專業(yè)人士參與。目前，大型國有金融企業(yè)主要高管的任免，仍由組織部門直接任命。現(xiàn)在四大行雖號稱取消了行政級別，但總行行長、副行長、身為黨員的行長助理，實際還受行政級別的管理，整個經(jīng)營班子等于仍是組織部門在主導(dǎo)。

　　“經(jīng)營層面的高管人事一旦由組織部門來管，很多事情都異化了，股東的約束力就消失了。”一位金融專家表示。

　　“中管干部”的背景來自1999年十五屆四中全會的決議，其中包括在企業(yè)中仍要強調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)。

　　據(jù)國資委黨建工作局有關(guān)負責(zé)人向《財經(jīng)》記者介紹，53家特大型央企“一把手”、黨委書記、董事長、總經(jīng)理由中央任命，由中組部進行考核，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理一局協(xié)助工作，這53家央企的副職由黨建工作局（黨委組織部）考核和任命；企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理二局負責(zé)53家之外的央企領(lǐng)導(dǎo)班子成員，包括黨委書記、黨委副書記、董事長、總經(jīng)理、副總經(jīng)理、紀委書記及總會計師；下屬上市公司的高管，有控股公司的由控股公司管理，有董事會的由董事會管理，央企主要負責(zé)人有的和上市公司有交叉。

　　不過，國資委畢竟獲得了53家大型央企副職和其余108家央企高管層的人事權(quán)，這是一個重大的變化。“現(xiàn)在國資委工作有點成效，關(guān)鍵在于抓到了人事權(quán)。”財政部一位官員稱，“企業(yè)一把手都要親自跑國資委，因為涉及考核，年終獎勵、定級、向國務(wù)院匯報。”

　　“這是政治標(biāo)準(zhǔn)和市場化如何結(jié)合的問題。”《財經(jīng)》首席研究員陸磊認為：“人事權(quán)在官本位體系中被看做是最大的權(quán)力，也是能代表所有者權(quán)益的最重要的權(quán)力。如果股東不是經(jīng)過董事會履行這一權(quán)力，所謂完善法人治理最終會如同竹籃打水。”

　　匯金成立后，曾想在推動幾家國有控股銀行擺脫行政級別體系方面做些內(nèi)部改革，但終因種種原因而偃旗息鼓。不過，《財經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，此次國資委實行的董事會改革試點里，身為53家大型國企前列的寶鋼集團也在其中。

　　臨近發(fā)稿，《財經(jīng)》記者采訪獲知，再次強調(diào)取消金融企業(yè)的行政級別，將成為未來全國金融工作會議的議題之一。

　　本刊記者郭瓊、歷志鋼對此文亦有貢獻

作者：凌華薇 張宇哲 來源:財經(jīng)