6月10日，國(guó)務(wù)院法制辦公室就《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)稿”）開(kāi)始向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

根據(jù)征求意見(jiàn)稿，超標(biāo)、超總量排放污染物，應(yīng)加倍征收環(huán)保稅；對(duì)依照環(huán)境保護(hù)稅法規(guī)定征收環(huán)保稅的，不再征收排污費(fèi)。

一時(shí)間，環(huán)保稅如何征收成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。那么，征求意見(jiàn)稿有哪些亮點(diǎn)和不足，可能帶來(lái)什么影響？征收環(huán)保稅究竟為了達(dá)到什么目的，將起到怎樣的作用？記者就這些問(wèn)題采訪了相關(guān)專家。

為什么要征收環(huán)境保護(hù)稅？

中國(guó)環(huán)境報(bào)：我國(guó)為什么要進(jìn)行環(huán)保稅立法？征收環(huán)保稅的目標(biāo)和作用是什么？

王鳳春：環(huán)境保護(hù)稅立法有兩方面的目的。一是加快生態(tài)文明制度和環(huán)境保護(hù)國(guó)家治理體系建設(shè)，逐步改變重行政管制和行政考核、輕市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)制度體系，加快財(cái)稅、價(jià)格、金融等政策措施在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的有效應(yīng)用。二是改革國(guó)家稅費(fèi)體系，清理行政收費(fèi)，完善稅收體系，把國(guó)家強(qiáng)制征收的實(shí)質(zhì)具有稅收性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)行政收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅。

葛察忠：先出臺(tái)法律再征收環(huán)境保護(hù)稅符合依法治國(guó)原則，新《立法法》明確規(guī)定了稅收法定的原則。同時(shí)，環(huán)保稅從法律的角度固定下來(lái)可以保證其權(quán)威性。

征收環(huán)保稅主要為了實(shí)現(xiàn)以下目的和作用：一是進(jìn)一步綠化稅制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；二是減少污染物排放和能源消耗，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)；三是理順環(huán)境稅費(fèi)關(guān)系，推動(dòng)地方政府加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作；四是加強(qiáng)部門(mén)配合，強(qiáng)化征管，保護(hù)納稅人合法權(quán)益。

秦天寶：環(huán)保稅立法的意義很多，但最為直接的原因，應(yīng)該是克服排污收費(fèi)制度的種種不足。我國(guó)自對(duì)污染物排放收費(fèi)以來(lái)，征收的效果并不理想。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是費(fèi)率太低，遠(yuǎn)不足以將排污行為的負(fù)外部性內(nèi)部化，無(wú)法達(dá)到控制污染和治理污染的目的；二是征收效果不理想，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)并不是專門(mén)的公課征收機(jī)關(guān)，環(huán)境執(zhí)法受制于地方政府的發(fā)展需求，排污費(fèi)往往會(huì)成為其中的一項(xiàng)“交易”籌碼。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：環(huán)境保護(hù)稅法遵循的基本原則是什么？

呂忠梅：環(huán)保稅應(yīng)該遵循稅收法定、稅收公平、稅收效率的基本原則。對(duì)于納稅人而言，所有稅負(fù)應(yīng)有總額控制，在新增環(huán)保稅的同時(shí)，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有稅進(jìn)行減量或撤銷(xiāo)，實(shí)現(xiàn)總稅負(fù)不變。如果說(shuō)環(huán)保稅是保護(hù)環(huán)境的必要轉(zhuǎn)移支付手段，只有進(jìn)行稅收結(jié)構(gòu)優(yōu)化，才能真正達(dá)到這個(gè)目的。

葛察忠：環(huán)境保護(hù)稅法遵循的基本原則可以歸納為以下幾點(diǎn)。一是重在調(diào)控。征收環(huán)境保護(hù)稅，首要目的不是取得財(cái)政收入，而是使污染者和破壞生態(tài)者承擔(dān)必要的污染治理與環(huán)境損害修復(fù)成本，引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，減輕環(huán)境污染和生態(tài)破壞。二是正稅清費(fèi)。三是合理負(fù)擔(dān)。兼顧發(fā)揮調(diào)節(jié)功能和納稅人實(shí)際承受能力，綜合考慮現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、污染治理成本和環(huán)境損害修復(fù)成本之間的關(guān)系，合理確定環(huán)境保護(hù)稅的稅負(fù)水平。四是有利征管。科學(xué)設(shè)計(jì)環(huán)境保護(hù)稅的征管方式，力求簡(jiǎn)便易行，加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)和財(cái)稅部門(mén)配合，明確相關(guān)部門(mén)的法律責(zé)任，堵塞征管漏洞，降低稅收征納成本。

秦天寶：環(huán)保稅首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持污染者負(fù)擔(dān)原則。當(dāng)然，這只是就排污行為課稅而言，如果是對(duì)于污染產(chǎn)品征稅，我們還需要考慮使用者負(fù)擔(dān)的問(wèn)題。這可以引申出環(huán)保稅的另一個(gè)原則，控制和減少污染（保護(hù)環(huán)境）的原則。

不過(guò)，環(huán)保稅在我國(guó)現(xiàn)行的稅制體系中，可能是唯一一個(gè)財(cái)政功能有意逐步弱化的稅種。如果這個(gè)稅種像其他稅種一樣每年要求有一定的收入增長(zhǎng)幅度，那么它至少在相當(dāng)程度上意味著作為課稅對(duì)象的污染行為需要每年保持一定幅度的增長(zhǎng)，這顯然與開(kāi)征環(huán)保稅的政策初衷是背道而馳的。

還有一個(gè)必須注意的原則就是有利征管或者便于征管。稅務(wù)機(jī)關(guān)的功能定位是課稅而不是環(huán)境保護(hù)。因此，對(duì)于環(huán)保稅來(lái)說(shuō)，一個(gè)高效的征管機(jī)制不可或缺。這其中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的定位及其作用的發(fā)揮極為關(guān)鍵。

從費(fèi)到稅，跨度有多大？

中國(guó)環(huán)境報(bào)：為什么改變目前征收排污費(fèi)的做法？排污費(fèi)是否要退出歷史舞臺(tái)？

王鳳春：費(fèi)改稅是國(guó)家財(cái)稅體制改革的重要方面，目的是清理各種行政收費(fèi)，把一部分國(guó)家強(qiáng)制征收的、實(shí)質(zhì)具有稅收性質(zhì)的行政收費(fèi)回歸為國(guó)家法定稅收。目前各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)征收的排污費(fèi)，性質(zhì)上不同于各地方征收的公共市政環(huán)境保護(hù)設(shè)施服務(wù)費(fèi)，屬于國(guó)家強(qiáng)制征收的行政收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)按照其性質(zhì)改為稅收。排污費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅后，如何通過(guò)各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算安排，彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金是不少地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)面臨的重大問(wèn)題。

葛察忠：實(shí)施30多年的排污收費(fèi)制度為建立環(huán)境保護(hù)稅提供了很好的基礎(chǔ)。從效率上看，征稅效率要高于收費(fèi)，征稅比收費(fèi)更具有法律強(qiáng)制性和固定性。

按照環(huán)保稅法規(guī)定“對(duì)依照本法規(guī)定征收環(huán)境保護(hù)稅的，不再征收排污費(fèi)”，但是針對(duì)環(huán)保稅不包含的新的污染物作為收費(fèi)對(duì)象，比如VOC等，那么排污費(fèi)將繼續(xù)發(fā)揮職責(zé)。但是總體來(lái)說(shuō)，

如果環(huán)保稅開(kāi)征了，排污費(fèi)還是會(huì)逐步退出的。

秦天寶：從經(jīng)濟(jì)學(xué)上對(duì)經(jīng)濟(jì)行為負(fù)外部性的內(nèi)部化來(lái)講，國(guó)家需要通過(guò)某種公共課征來(lái)達(dá)到這個(gè)效果。至于這種公課形式到底是收費(fèi)還是課稅，他們之間不能進(jìn)行一種簡(jiǎn)單的利弊對(duì)比。對(duì)于排污行為征收公課的實(shí)踐，就全世界范圍而言，收費(fèi)的國(guó)家遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于征稅的國(guó)家。在我國(guó)，費(fèi)改稅并不能說(shuō)明課稅這種方式一定就比收費(fèi)科學(xué)合理，只能說(shuō)基于我國(guó)目前的國(guó)情，排污收費(fèi)制度達(dá)不到應(yīng)有的效果，我們需要嘗試另外一種政策工具，即環(huán)保稅。所以，我本人不太提倡排污費(fèi)“退出歷史舞臺(tái)”這個(gè)提法。

另外，根據(jù)征求意見(jiàn)稿第二十八條的措辭，并沒(méi)有宣布結(jié)束現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度，而是暗示了一種過(guò)渡機(jī)制。這與新環(huán)保法也是一致的。從環(huán)境公課的實(shí)施策略來(lái)講，應(yīng)當(dāng)在相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)存在一種稅費(fèi)并存的格局。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：環(huán)保稅作為新的稅收政策將產(chǎn)生哪些影響？

葛察忠：環(huán)保稅作為新的稅收政策，將排污費(fèi)這一經(jīng)濟(jì)手段以稅收這樣一種更強(qiáng)有力的形式固定下來(lái)，將更好地發(fā)揮刺激企業(yè)治理污染的作用，促使企業(yè)環(huán)境外部成本內(nèi)部化。也將進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)保部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)的信息溝通與協(xié)作，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)污染行為的監(jiān)管。征求意見(jiàn)稿中有獎(jiǎng)懲條款，以鼓勵(lì)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放和實(shí)現(xiàn)總量減排目標(biāo)。

從稅收中性的原則來(lái)看，增加環(huán)保稅應(yīng)綜合考慮和協(xié)調(diào)企業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑鰷p調(diào)整。此外，環(huán)保稅取代排污費(fèi)之后，基層環(huán)保部門(mén)的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題應(yīng)予以考慮和妥善解決。

秦天寶：從實(shí)體上來(lái)講，征求意見(jiàn)稿基本上還是堅(jiān)持了費(fèi)改稅的思路，排污者的權(quán)利、義務(wù)沒(méi)有大的變化，所謂影響主要體現(xiàn)在程序上。

首先，環(huán)保稅與排污費(fèi)雖然同屬國(guó)家公課，但與現(xiàn)行排污收費(fèi)制度相比，環(huán)保稅這種公課形式加入了一個(gè)新主體，即稅務(wù)機(jī)關(guān)，而環(huán)保行政主管部門(mén)作為一個(gè)協(xié)助機(jī)關(guān)，并沒(méi)有出局。關(guān)于征稅對(duì)象（污染因子）的調(diào)整、區(qū)域治理計(jì)劃、污染當(dāng)量的確定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)都不能缺席，稅制內(nèi)容更要跟隨、響應(yīng)環(huán)保政策。從這個(gè)意義上講，環(huán)保稅的制度成本是明顯高于排污收費(fèi)的。

其次，排污收費(fèi)只是環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)實(shí)現(xiàn)其職能的政策工具之一，所以排污收費(fèi)的效果往往受制于其他環(huán)境保護(hù)政策工具的實(shí)施，其他環(huán)保措施的采取有可能促進(jìn)也可能減損排污收費(fèi)的效果。比如由于收費(fèi)和罰款的預(yù)算級(jí)次、不同層級(jí)地方政府的收入分成不一樣，所以就可能存在一些地方在排污費(fèi)和罰款之間根據(jù)需要調(diào)齊的現(xiàn)象。

所以，影響究竟偏正面還是偏負(fù)面，還得拭目以待。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：排污費(fèi)與環(huán)保稅之間的融合過(guò)渡還需要解決哪些后續(xù)問(wèn)題？

王鳳春：費(fèi)改稅過(guò)程中要做好環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)和稅收部門(mén)的協(xié)調(diào)工作。對(duì)如何規(guī)范兩個(gè)部門(mén)的稅收征管職責(zé)曾有各種不同意見(jiàn)，目前征求意見(jiàn)稿確立的“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管模式是反復(fù)協(xié)調(diào)的結(jié)果，我個(gè)人認(rèn)為比較符合實(shí)際。但要順利運(yùn)行，須解決好3個(gè)問(wèn)題，一是稅收部門(mén)技術(shù)能力問(wèn)題，二是兩個(gè)部門(mén)協(xié)作機(jī)制問(wèn)題，三是公共環(huán)境保護(hù)信息平臺(tái)建設(shè)問(wèn)題。

葛察忠：費(fèi)改稅的融合過(guò)渡要解決環(huán)保稅征管條例如何制定以及環(huán)保稅收收入使用、原排污費(fèi)核定人員職能轉(zhuǎn)換、基層環(huán)保部門(mén)經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題。

如何確定征收對(duì)象和稅額？

中國(guó)環(huán)境報(bào)：環(huán)保稅的納稅人是誰(shuí)？費(fèi)改稅是否會(huì)加大企業(yè)成本壓力？

國(guó)務(wù)院法制辦：2015年1月1日起施行的新環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，排污費(fèi)的繳納人為排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。為與排污費(fèi)有關(guān)規(guī)定相銜接，征求意見(jiàn)稿規(guī)定，環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，為在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域以及管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。

葛察忠：環(huán)境保護(hù)稅與排污費(fèi)在征收標(biāo)準(zhǔn)、征管方式等方面都有所不同。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。標(biāo)準(zhǔn)提高，刺激力度加大，自行申報(bào)繳納稅額的壓力和責(zé)任也就更大。但是將起到進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)環(huán)境行為、創(chuàng)造行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、優(yōu)勝劣汰等作用。環(huán)保稅也將進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)保部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)的信息溝通與協(xié)作，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)污染行為的監(jiān)管。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：環(huán)保稅的征收對(duì)象和征收范圍是什么？未來(lái)還會(huì)有哪些變化？備受爭(zhēng)議的碳稅為何不在其列？

國(guó)務(wù)院法制辦：環(huán)保稅的征稅對(duì)象分為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類(lèi)，具體稅目按照稅目稅額表的規(guī)定執(zhí)行。對(duì)大氣污染物、水污染物的征收范圍，按每一排放口的污染物種類(lèi)數(shù)以污染當(dāng)量數(shù)從大到小的順序，最多不超過(guò)3項(xiàng)（重金屬污染物為5項(xiàng)）。省級(jí)人民政府可以根據(jù)本地區(qū)污染物減排的特殊需要，增加同一排放口征收環(huán)保稅的應(yīng)稅污染物種類(lèi)數(shù)。

王鳳春：目前的主要問(wèn)題是稅額較低，今后可能要逐步調(diào)高稅額。

葛察忠：盡管財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部等力推碳稅納入環(huán)保稅，但是發(fā)改、財(cái)政和環(huán)保3部門(mén)之間認(rèn)識(shí)存在分歧。二氧化碳排放由發(fā)改委主管，不屬于污染物，與污染物分屬于不同的主管部門(mén)，無(wú)法沿用費(fèi)改稅的思路。二氧化碳是否征稅的問(wèn)題不僅涉及在國(guó)內(nèi)與發(fā)改委力推的碳排放權(quán)交易制度統(tǒng)籌的問(wèn)題，也涉及國(guó)際氣候談判和對(duì)外貿(mào)易影響等復(fù)雜問(wèn)題，所以征求意見(jiàn)稿暫未規(guī)定。但我認(rèn)為環(huán)境保護(hù)稅法還是應(yīng)該留有一個(gè)接口，這樣便于以后增加。

秦天寶：征求意見(jiàn)稿中對(duì)征收對(duì)象設(shè)置了一個(gè)兜底術(shù)語(yǔ)即“其他污染物”，這提供了一個(gè)想像空間。一方面，從法律技術(shù)的角度講，稅法上認(rèn)定的作為征稅范圍的污染物是動(dòng)態(tài)的，有的污染物經(jīng)過(guò)治理，可能會(huì)從征管范圍中剔除，有的可能會(huì)加入到征稅范圍中來(lái)，比如屬于能量流污染的光污染或者航空器噪聲等。另一方面，從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)說(shuō)，我們不妨設(shè)想，這就是為碳稅預(yù)留的制度空間。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：征求意見(jiàn)稿對(duì)稅額的規(guī)定是什么？主要基于怎樣的考慮來(lái)設(shè)計(jì)？

國(guó)務(wù)院法制辦：征求意見(jiàn)稿規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)基本一致。省級(jí)人民政府可以統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，在規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)上適當(dāng)上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。為落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》、新環(huán)境保護(hù)法等要求，促使企業(yè)減少污染物排放，征求意見(jiàn)稿規(guī)定，對(duì)超標(biāo)、超總量排放污染物的，加倍征收環(huán)保稅。對(duì)依照環(huán)境保護(hù)稅法規(guī)定征收環(huán)保稅的，不再征收排污費(fèi)。

葛察忠：排污費(fèi)是將二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮及水中5項(xiàng)重金屬的征收標(biāo)準(zhǔn)分別提高到每污染當(dāng)量1.2元和1.4元，環(huán)保稅法將大氣污染物和水污染物整體提高到每污染當(dāng)量1.2元和1.4元，所以整體比排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)要高。這樣設(shè)置是為了實(shí)現(xiàn)與排污費(fèi)更好地過(guò)渡，考慮企業(yè)的負(fù)擔(dān)水平以及對(duì)行業(yè)的影響。

呂忠梅：征求意見(jiàn)稿規(guī)定的環(huán)保稅為地方稅，并且可以有地區(qū)差異。但需要明確省、市、縣三級(jí)的分配原則，也要規(guī)定稅率不同的依據(jù)、操作程序以及浮動(dòng)范圍。目前，各地征收排污費(fèi)的差距很大，比如北京提高了15倍。而稅率是否允許存在這么大差別，應(yīng)該慎重考慮。

將環(huán)保稅作為地方稅的好處顯而易見(jiàn)。但也必須通盤(pán)考慮多種因素，最重要的是能不能夠產(chǎn)生足夠的激勵(lì)去征收。地方政府征收環(huán)保稅盡管可以增加收入，但也可能影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而影響地方其他收入。應(yīng)對(duì)環(huán)保稅征收后可能產(chǎn)生的整體成本收益情況進(jìn)行核算，為決策提供參考。

哪些需要加倍征收或減免？

中國(guó)環(huán)境報(bào)：對(duì)超標(biāo)、超總量排放污染物的加倍征收環(huán)保稅是否合適？

秦天寶：征求意見(jiàn)稿值得關(guān)注的一條就是它對(duì)超標(biāo)排放的態(tài)度。我對(duì)這一規(guī)定存有一定疑問(wèn)。新環(huán)保法第六十條明確規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。”

可見(jiàn)，超標(biāo)排污是明確的違法行為。而環(huán)保稅法似乎一廂情愿地賦予排污者超標(biāo)排污和環(huán)保稅加成征收的選擇權(quán)，似乎與新環(huán)保法的立法本意相去甚遠(yuǎn)。

另外，“超標(biāo)”兩個(gè)字不能籠統(tǒng)地提，它對(duì)于不同污染物的意義是不一樣的。比如對(duì)于噪聲，不超標(biāo)就不得收費(fèi)。征求意見(jiàn)稿對(duì)此的處理，略嫌草率。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：哪些情形可免征環(huán)境保護(hù)稅？為什么要設(shè)置環(huán)保稅減免情形？

國(guó)務(wù)院法制辦：征求意見(jiàn)稿規(guī)定，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（不包括規(guī)模化養(yǎng)殖）排放的應(yīng)稅污染物，機(jī)動(dòng)車(chē)、鐵路機(jī)車(chē)、非道路移動(dòng)機(jī)械、船舶和航空器等流動(dòng)污染源排放的應(yīng)稅污染物，城鎮(zhèn)污水處理廠、城鎮(zhèn)生活垃圾處理場(chǎng)向環(huán)境排放污染物不超過(guò)國(guó)家規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，免征環(huán)保稅。納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物和水污染物低于排放標(biāo)準(zhǔn)50%以上且未超過(guò)污染物排放總量控制指標(biāo)的，省級(jí)人民政府可以決定在一定期限內(nèi)減半征收環(huán)保稅。

秦天寶：第一項(xiàng)是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的非規(guī)模化排污的污染效果相當(dāng)有限，而且征管成本過(guò)高，對(duì)它免征環(huán)保稅也有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

第二項(xiàng)主要是考慮到污染源的流動(dòng)性，對(duì)它的治理和管轄都存在相當(dāng)?shù)碾y度，也涉及稅收利益的分配問(wèn)題。這在全世界范圍內(nèi)都是一個(gè)難題，對(duì)其納稅義務(wù)或者說(shuō)公課負(fù)擔(dān)的豁免是通例。

第三項(xiàng)則涉及公共政策甚至公共政策和私人服務(wù)之間的策略組合問(wèn)題。

城鎮(zhèn)污水處理廠和生活垃圾處理場(chǎng)雖然不課稅，但排污者需要交納一定的、帶服務(wù)性質(zhì)的污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)，這類(lèi)收費(fèi)已經(jīng)能夠達(dá)到將排污行為負(fù)外部性內(nèi)部化的效果了。

征收、管理、使用有何特點(diǎn)？

中國(guó)環(huán)境報(bào)：環(huán)保稅的征收管理模式和流程是什么樣？對(duì)地方政府特別是各級(jí)環(huán)保部門(mén)有何影響？

國(guó)務(wù)院法制辦：按照“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管模式，征求意見(jiàn)稿規(guī)定，納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅，對(duì)申報(bào)的真實(shí)性和合法性承擔(dān)責(zé)任；對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控（排污）納稅人和非重點(diǎn)監(jiān)控（排污）納稅人進(jìn)行分類(lèi)管理；稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)納稅人有申報(bào)數(shù)據(jù)明顯不實(shí)、逃避納稅等行為的，可提請(qǐng)環(huán)保部門(mén)審核納稅人的污染物排放情況；環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)機(jī)關(guān)建立相關(guān)信息共享機(jī)制。

呂忠梅：從一些地方嘗試由稅務(wù)部門(mén)代收排污費(fèi)的效果看，情況并不樂(lè)觀。這里需要解決3個(gè)問(wèn)題。一是信息公開(kāi)造假導(dǎo)致的偷稅，作為兩個(gè)相關(guān)的違法行為該如何處罰；二是環(huán)保部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)的關(guān)系如何處理才能實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫對(duì)接”、相互監(jiān)督；三是監(jiān)測(cè)手段與能力是否能夠跟上。監(jiān)測(cè)是征稅的前提，但目前污染物的濃度、數(shù)量都不是直接計(jì)量，而是間接測(cè)量，通過(guò)基本計(jì)量單位傳遞的，相對(duì)不準(zhǔn)且無(wú)法復(fù)核。如果不建立嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，保證在線監(jiān)測(cè)準(zhǔn)確且主觀不造假，征稅難度將非常之大。

王鳳春：費(fèi)改稅后現(xiàn)行的排污費(fèi)征管體制要調(diào)整，特別是相關(guān)的環(huán)境保護(hù)基金制度要調(diào)整。原有的資金渠道變化了，當(dāng)前要盡早研究調(diào)整各級(jí)政府財(cái)政在環(huán)境保護(hù)方面的預(yù)算安排，確保滿足各級(jí)地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)行政經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金的需要。

秦天寶：對(duì)于環(huán)保稅的征管有幾層意思可以從中把握。征求意見(jiàn)稿并沒(méi)有為環(huán)保稅在征管上做出過(guò)多的特殊安排，作為納稅人的排污者自行申報(bào)納稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)征收這一基本模式?jīng)]有因?yàn)榄h(huán)保稅而突破。行政資源需要厲行節(jié)約，從這個(gè)角度出發(fā)，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)是對(duì)排污量進(jìn)行行政確認(rèn)的主管機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)在認(rèn)定計(jì)稅依據(jù)時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以充分尊重，也沒(méi)有必要另起爐灶。

在我國(guó)，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)成本是被嚴(yán)重低估的，而協(xié)調(diào)的效率又被不適當(dāng)?shù)馗吖馈＿@其中有大量的工作需要去做，對(duì)政府的行政能力是一大考驗(yàn)。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：環(huán)保稅該如何使用？是專項(xiàng)用于環(huán)境保護(hù)，還是納入一般財(cái)政，統(tǒng)籌安排？

王鳳春：按照有關(guān)稅收和預(yù)算法律規(guī)定，稅收收入要統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算，環(huán)境保護(hù)稅同樣如此。因此，不存在環(huán)境保護(hù)稅如何使用的問(wèn)題。

葛察忠：既然環(huán)保稅與原來(lái)的排污費(fèi)有千絲萬(wàn)縷聯(lián)系，那么環(huán)保稅收入應(yīng)該參照排污費(fèi)收入的使用來(lái)安排。環(huán)保稅收入專項(xiàng)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域是比較理想的。但是不管環(huán)保稅是專項(xiàng)用于環(huán)保還是納入一般財(cái)政，國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投入應(yīng)該要予以保證和增加。

秦天寶：環(huán)保稅的使用首先應(yīng)用于污染治理，并通過(guò)治理有效克制排污行為的負(fù)外部性。當(dāng)然，具體做法上會(huì)有很多問(wèn)題需要研究。比如說(shuō)，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的執(zhí)法算不算治理？環(huán)保稅是作為一般預(yù)算收入還是專款專用？如果是后者，如何專款專用？對(duì)不同種類(lèi)的污染物征收的環(huán)保稅能否交叉使用？對(duì)同一種類(lèi)的不同污染因子征收的環(huán)保稅能否用于其他污染因子的治理？

中國(guó)環(huán)境報(bào)：哪些稅種將會(huì)受到環(huán)保稅的影響？環(huán)保稅與其他稅種如何銜接？

呂忠梅：目前僅對(duì)城市、企業(yè)、污染物征收環(huán)保稅，主要是行為稅。未將農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、城市生活污染納入征收范圍。而我國(guó)現(xiàn)實(shí)的情況是，農(nóng)業(yè)面源污染以及城市生活污染的貢獻(xiàn)率居高不下，對(duì)于這些行為征稅，難度的確很大。建議應(yīng)考慮點(diǎn)源污染針對(duì)污染物征稅，農(nóng)村面源污染及生活污染針對(duì)產(chǎn)品征稅。如果開(kāi)征消費(fèi)稅，則必須考慮征收消費(fèi)稅應(yīng)將哪些收益納入計(jì)算，比如公眾健康收益。這部分是放在現(xiàn)有消費(fèi)稅內(nèi)，還是額外增加環(huán)境附加稅也值得探討。如果放在消費(fèi)稅內(nèi)，要考慮如何保證其征收部分不被挪作他用，如果被挪用了又如何處理。

葛察忠：環(huán)保稅實(shí)際上是污染排放稅，并不是有些專家和學(xué)者所提的“獨(dú)立型環(huán)境稅”，后者會(huì)涉及與資源稅、消費(fèi)稅等稅種的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和調(diào)整。但是在企業(yè)污染排放行為調(diào)控上，目前我國(guó)是征收排污費(fèi)，之后環(huán)保稅將取代排污費(fèi)繼續(xù)發(fā)揮調(diào)控企業(yè)污染排放行為的作用。

征求意見(jiàn)稿怎么理解？

1.針對(duì)立法意義

全國(guó)人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春：環(huán)境保護(hù)稅不同于其他稅種，是一種行為調(diào)節(jié)稅，目的是通過(guò)征稅調(diào)節(jié)社會(huì)利用環(huán)境的行為，激勵(lì)納稅主體控制污染，減少污染物排放。籌集財(cái)政收入不是其主要目的。

2.針對(duì)納稅人

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境經(jīng)濟(jì)部主任葛察忠：環(huán)境保護(hù)稅與排污費(fèi)在征收標(biāo)準(zhǔn)、征管方式等方面都有所不同，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)，標(biāo)準(zhǔn)提高，刺激力度加大，自行申報(bào)繳納稅額壓力和責(zé)任也就更大。但是將起到進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)環(huán)境行為、創(chuàng)造行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、優(yōu)勝劣汰等作用。

3.針對(duì)稅額

湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)呂忠梅：征求意見(jiàn)稿確定的應(yīng)稅額以單純的污染物治理平均成本為基礎(chǔ)，但從理論上講，應(yīng)該選擇以污染物排放對(duì)環(huán)境的損害成本為基礎(chǔ)。因其準(zhǔn)確估算難度較大，建議以污染物治理或環(huán)境修復(fù)平均水平為基礎(chǔ)，適當(dāng)提高應(yīng)稅額的標(biāo)準(zhǔn)。

4.針對(duì)稅收使用

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境經(jīng)濟(jì)部主任葛察忠：既然環(huán)保稅與原來(lái)的排污費(fèi)有千絲萬(wàn)縷聯(lián)系，那么環(huán)保稅收入應(yīng)該參照排污費(fèi)收入的使用安排。環(huán)保稅收入專項(xiàng)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域是比較理想的。費(fèi)與稅融合過(guò)渡還需要解決好環(huán)保稅征管條例如何制定、環(huán)保稅收入使用、原排污費(fèi)核定人員職能轉(zhuǎn)換、基層環(huán)保部門(mén)經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題。

5.針對(duì)征稅制度

武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)秦天寶：環(huán)保稅加入了一個(gè)新主體即稅務(wù)機(jī)關(guān)，而征稅對(duì)象（污染因子）的調(diào)整、區(qū)域治理計(jì)劃、污染當(dāng)量的確定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)都不能缺席，稅制內(nèi)容更要跟隨、響應(yīng)環(huán)保政策。從這個(gè)意義上講，環(huán)保稅的制度成本是明顯高于排污收費(fèi)的。

作為課稅基礎(chǔ)的污染當(dāng)量值是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的數(shù)據(jù)指標(biāo)，而且耗費(fèi)糜繁、評(píng)價(jià)成本高。稅務(wù)機(jī)關(guān)不具有對(duì)這類(lèi)事實(shí)的評(píng)價(jià)能力，也不具備對(duì)這類(lèi)事實(shí)的評(píng)價(jià)資格。這就涉及污染物檢測(cè)評(píng)價(jià)的成本該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)。