國(guó)家“十三五”規(guī)劃正在抓緊編制，與此同時(shí)，圍繞環(huán)保“大部制”的機(jī)構(gòu)改革建議和構(gòu)想也紛紛浮出水面。

6月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員常紀(jì)文稱，“已經(jīng)參與了環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土部等部門改革方案的咨詢”，并且提交了個(gè)人研究成果。

近期，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)(下稱“國(guó)合會(huì)”)、中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組、全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)等也就環(huán)保“大部制”改革提出了系統(tǒng)性建議。

值得注意的是，環(huán)保“大部制”改革仍需在頂層設(shè)計(jì)上“定調(diào)”，部門間的重重障礙更是亟待突破。

新的理念支撐

與往年環(huán)保“大部制”的擴(kuò)權(quán)概念不同，此輪環(huán)保“大部制”推出有了新的理念支撐。

目前，我國(guó)的環(huán)保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門;資源保護(hù)職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門;綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財(cái)政、經(jīng)貿(mào)(工信)、國(guó)土等部門。

由于職能交叉，造成執(zhí)法主體和監(jiān)測(cè)力量分散，環(huán)保領(lǐng)域多頭執(zhí)法問題突出。

常紀(jì)文分析說，理論界普遍認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)包括對(duì)自然資源的保護(hù)，環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理就是環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督自己和其他部門在自然資源和環(huán)境保護(hù)方面的工作。但這一觀點(diǎn)并未得到相關(guān)政府部門的認(rèn)同。

“其原因在于部分政府部門擔(dān)心自己分工負(fù)責(zé)的職權(quán)會(huì)因環(huán)境保護(hù)主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理而被架空，更不愿意看到另外一個(gè)非監(jiān)察性質(zhì)且與自己平級(jí)、互不統(tǒng)屬的政府部門來監(jiān)督自己的履職情況。”常紀(jì)文說。

在縱向上，環(huán)境監(jiān)管體制最突出的問題在于有效性不足，即中央政府對(duì)地方政府的環(huán)境監(jiān)管缺乏有效的約束。“主要原因在于，地方各級(jí)環(huán)境行政主管部門的人事任免和財(cái)權(quán)都在同級(jí)黨委和政府手中。”常紀(jì)文分析說，處在夾縫之中的地方環(huán)境保護(hù)部門只能成為“騎墻派”，本地黨委、政府和商界批評(píng)時(shí)，就監(jiān)管得松一點(diǎn);上級(jí)環(huán)保部門批評(píng)時(shí)，就監(jiān)管得嚴(yán)一點(diǎn)。

“我們的環(huán)保工作涉及的部門很多，許多職能出現(xiàn)交叉重疊。”“我聽說世界上有四大尷尬部門，中國(guó)的環(huán)保部就是其中之一。”兩年前，時(shí)任環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢就曾如此感慨。

大氣污染、水污染、土壤污染，這三類污染物被列為環(huán)保部污染防治的重點(diǎn)。但實(shí)際上，環(huán)保部對(duì)水環(huán)境質(zhì)量和水污染防治負(fù)責(zé)，水利部對(duì)水資源保護(hù)負(fù)責(zé);環(huán)保部管二氧化碳，而一氧化碳?xì)w另一個(gè)部門管理。

環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳也曾經(jīng)撰文稱，中國(guó)已進(jìn)入環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)期，然而，作為中國(guó)環(huán)保的主要責(zé)任部門，卻面臨著與眾多部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清的尷尬。

“一條河幾個(gè)部門，水利部管水，我們管岸。他們上不了岸，我們下不了水。就像那首歌，‘妹妹坐船頭，哥哥在岸上走’。大家都在搶權(quán)，但一出事兒就先找環(huán)保。”潘岳稱，“我國(guó)要在環(huán)保上有所突破，上至國(guó)家戰(zhàn)略，下到現(xiàn)行體制，都必須進(jìn)行調(diào)整。”

三個(gè)“統(tǒng)管”部門

上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王曦此前曾表示，在法律上，不同的法律法規(guī)存在“打架”現(xiàn)象。

他舉例說，2002年修訂的《中華人民共和國(guó)水法》第12條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”。

而在我國(guó)環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)中，事實(shí)上已經(jīng)形成了三個(gè)“統(tǒng)管”部門：一是《環(huán)保法》第7條授權(quán)的環(huán)保部門，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理;二是1998年成立的國(guó)土資源部，主管全國(guó)土地、礦產(chǎn)資源、海域等自然資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理工作;三是水行政主管部門，負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

“我們希望環(huán)保部是一個(gè)超部門的決策機(jī)構(gòu)，同時(shí)也能夠不斷強(qiáng)化自身的監(jiān)管能力、執(zhí)法能力。但是所有這些都依賴于整個(gè)社會(huì)的法制環(huán)境建設(shè)。”北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授張世秋說。

國(guó)合會(huì)中方首席顧問、中國(guó)工程院原副院長(zhǎng)沈國(guó)舫認(rèn)為，改革有必要從修改政府五年規(guī)劃的名稱開始。

有媒體拿到的國(guó)合會(huì)《2014年年會(huì)給中國(guó)政府的政策建議》第二條，就建議將國(guó)家五年“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”名稱修改為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境發(fā)展規(guī)劃”。

沈國(guó)舫說，修改政府五年規(guī)劃的名稱，確保更明確的信號(hào)和實(shí)質(zhì)內(nèi)容支撐兩者的并重，使新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的規(guī)定落到實(shí)處。

中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組介紹，根據(jù)十八屆三中全會(huì)決定，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理與監(jiān)管相分離已經(jīng)較為明確，但究竟是成立專門的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)和監(jiān)管委員會(huì)，還是在自然資源管理部門下設(shè)相對(duì)獨(dú)立的自然資源資產(chǎn)管理局和監(jiān)管局，尚未形成共識(shí)。

中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組提出的一套方案是：梳理分散在各部門的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理職能，集中并組建自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì);把分散在國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)等部門的自然資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)等職能集中起來，組建自然資源與生態(tài)保護(hù)部，統(tǒng)籌自然資源和生態(tài)保護(hù)監(jiān)管;把分散在海洋、水利、住建等部門的污染防治職能集中到環(huán)境保護(hù)部。

改革設(shè)想仍存爭(zhēng)議

但這一思路在常紀(jì)文看來，“優(yōu)缺點(diǎn)都明顯”。

他解釋說，優(yōu)點(diǎn)在于一個(gè)部門統(tǒng)一監(jiān)管所有的自然資源、生態(tài)和污染防治工作，維持自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的整體性，缺點(diǎn)在于改革涉及部門多，整合難度相當(dāng)大，機(jī)構(gòu)過于龐雜，且工作效率不高。

“目前，世界上沒有哪個(gè)疆域和經(jīng)濟(jì)地位與我國(guó)相似的大國(guó)，能夠?qū)崿F(xiàn)這種大一統(tǒng)的體制。”常紀(jì)文說，如果國(guó)家同意這種體制，可以在該部門之下成立若干個(gè)副部級(jí)局，如國(guó)家自然資源監(jiān)管局、國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局、國(guó)家核安全監(jiān)管局等，加強(qiáng)相關(guān)事務(wù)的綜合管理。

常紀(jì)文從橫向改革的角度提出的方案是，成立“國(guó)家生態(tài)環(huán)境部”和“國(guó)家自然資源部(委員會(huì))”。國(guó)家生態(tài)環(huán)境部除了直接監(jiān)管自然保護(hù)區(qū)外(可以考慮納入國(guó)家公園監(jiān)管職能)，還對(duì)其他生態(tài)保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃(如用途管制)，提出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，開展執(zhí)法監(jiān)督、進(jìn)行事故調(diào)查、統(tǒng)一事故應(yīng)急、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)預(yù)警、統(tǒng)一信息公開、統(tǒng)一調(diào)查評(píng)估、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范等，除此之外的生態(tài)保護(hù)工作則由國(guó)家自然資源部(委員會(huì))行使。

從縱向改革的角度，常紀(jì)文建議，加強(qiáng)國(guó)家一級(jí)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理能力，保障落實(shí)省一級(jí)的環(huán)保責(zé)任。國(guó)家一級(jí)除保留重大事項(xiàng)和跨區(qū)域、流域的事項(xiàng)管理權(quán)，如大氣排放指標(biāo)交易、京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治等外，其他環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職權(quán)下放由省一級(jí)行使。

常紀(jì)文說，目前，來自全國(guó)各地的呼聲很強(qiáng)烈，均呼吁為協(xié)調(diào)全國(guó)的自然資源和環(huán)境保護(hù)工作，可考慮在國(guó)務(wù)院之下設(shè)立國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)及其辦公室。

以往，環(huán)境污染事件一旦發(fā)生，板子總是打在環(huán)保部門的身上。常紀(jì)文說，應(yīng)明確專門監(jiān)管與綜合監(jiān)管失職的責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制。各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)政府明確各成員單位的分工監(jiān)管責(zé)任。

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華近期也參與了環(huán)保領(lǐng)域的政策研討和制定。他表示：“不太贊同環(huán)保大部制改革出現(xiàn)大的環(huán)保部。因?yàn)椋@樣改革之后，可能會(huì)分散環(huán)保部的職能，使其難以在污染治理方面集中精力。”